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Veille hebdo Covid - Urgences sanitaires multiples et adaptabilité du secteur du travail

Par Chiara ALEXANDRE & Adrien BLANCHARD

Directeur de publication : Thomas MESZAROS

Responsables pédagogiques : Jean-Luc LAUTIER & Antoine CRÉTIEN


I. Un point sur l’état de la situation…


A. Dans le monde


En Europe, le déconfinement global est quasiment terminé. Certaines zones restreintes ont cependant été reconfinées car elle connaissaient une recrudescence de cas (la ville de Leicester en Angleterre, certains cantons de Nordrhein-Westphalieen Allemagne…). L’Union Européenne a de nouveau ouvert ses frontières à 15 pays hors Schengen, liste dont les États-Unis, la Russie et la Chine, sous condition de réciprocité, ne font pas partie. Le 1er juillet a également marqué le début effectif de la présidence allemande, décisive pour les négociations sur le plan de relance, sur le Brexit mais aussi pour l’image que Angela Merkel laissera après 16 ans de pouvoir. Si l’Union Européenne est quasiment sortie de la crise sanitaire (le Royaume-Uni n’en faisant plus partie), un nouveau chapitre commence désormais. La relance économique, sociale et politique se doit d’être immédiate, au vu des nombreux plans de licenciements annoncés partout en Europe et des difficultés que traversent certains secteurs. L’enjeu principal pour l’Allemagne sera de réussir à convaincre les pays « frugaux », qui ne souhaitent toujours pas payer pour les pays du sud de l’Europe.


La Corée du Sud continue d’affronter une « deuxième vague », avec un nombre de nouveaux cas en hausse depuis plusieurs jours, tout comme le Japon, au plus haut depuis la fin de l’état d’urgence. Ces deux pays sont cependant les seuls de la région à affronter une véritable propagation du virus, qui reste limitée dans l’absolu. Nous parlons en effet de 50 nouveaux cas quotidiens en Corée, et de 100 au Japon, pour des populations de 51 et 126 millions de personnes. Le ratio est donc élevé par rapport à ce que les deux Etats avaient connu entre mi-mai et mi-juin, mais reste très faible comparativement aux autres pays du monde et au pic de l’épidémie. Il pourrait aussi s’agir d’un relâchement passé des efforts de la population se traduisant dans les chiffres avec une latence d’une dizaine de jours, le temps de la période d’incubation. Il se peut dans ce cas que l’inquiétude soulevée accentue la vigilance des populations, et que l’on observe une stabilisation ou baisse des cas dans quelques jours.


Aux États-Unis, plusieurs Etats dont la Californie ont réintroduit des restrictions, alors que le nombre de nouveaux cas continu de grimper (52.000 au 2 juillet, pour un total de 2,7 millions). Cette situation fragilise particulièrement le président, alors que la campagne pour les élections présidentielles prend de plus en plus d’importance médiatique. La situation reste très préoccupante au Brésil, qui compte maintenant plus de 60.000 morts et enregistre des niveaux rarement atteints de nouveaux cas journaliers. De plus, ces chiffres restent largement sous-évalués voire « manipulés » par le gouvernement, qui pratique très peu de tests. Au niveau mondial, le Brésil est le pays où le virus a fait le plus de morts chaque jour cette semaine, alors même que certaines mesures restrictives commencent à être levées.


En Guyane, l’épidémie continue de se propager. Les trois hôpitaux de la collectivité ont déclenché leur plan blanc respectif et un « directeur de crise », le préfet Patrice Latron, a été nommé par le gouvernement pour participer à la gestion de la crise. Il sera, aux côtés du préfet et de la directrice générale de l’ARS, chargé de renforcer l’action des différents acteurs engagés dans la gestion de l’épidémie de Covid-19, et ce, en lien permanent avec le centre interministériel de crise à Paris. Dans le cadre de la stratégie gouvernementale de lutte contre l’épidémie, les nombreuses mesures prises pour accompagner la population Guyanaise sont aujourd’hui renforcées pour faire face à la progression épidémique : l’équipement massif en faveur des tests de dépistage, mobilisation de personnels de la métropole (201 réservistes sanitaires seront opérationnels dès la semaine prochaine) ; envoi des personnels de santé en renforts pour appuyer les hôpitaux locaux et le service de santé des Armées (SSA) est pleinement mobilisé. De plus, lundi 6 juillet, l’association Médecins du Monde qui œuvre dans les quartiers informels de Guyane, « alerte sur la recrudescence du virus qui vient se superposer à un système de santé déjà fragile et un contexte socio-économique durement touché. »


En Afrique, la propagation du virus est bien différente du reste du monde. le continent concentre 17% de la population mondiale, mais seulement 2% des cas recensés. Les tests y sont pourtant abondamment disponibles, mais les courbes de contamination et de décès restent bien plus basses que dans le reste du monde. Des exceptions cependant : le Sahel et l’Afrique du Sud, où la situation est bien plus grave. Le pays cumule à lui seul un tiers des cas et un quart des décès du continent.

Si l’on ne peut exclure certaines omissions ou « cas fantômes », l’épidémie semble malgré tout frapper moins durement le continent que ce qui était modélisé. Comment expliquer ce relatif calme ? Le mode de vie local, la jeunesse des populations et le plus faible taux de pathologies aggravantes y sont certainement pour beaucoup. La réponse est peut-être aussi à chercher du côté du commerce international : à force d’être à l’écart des flux internationaux de marchandises et de voyageurs, mais aussi d’avoir moins de flux en son sein avec des économies plus refermées sur elles-mêmes, le continent limite de fait les risques de propagation. Pour corroborer cette hypothèse, le cas de l’Afrique du Sud est encore une fois intéressant : le pays est le plus touché, mais c’est aussi le plus riche et le mondialisé de tous les pays du continent. De plus, malgré la suspension des essais cliniques de l’OMS sur l’hydroxychloroquine certains pays d’Afrique continuent d’utiliser la molécule. Dans ces pays, l’hydroxychloroquine, associée à l'antibiotique azithromycine, est recommandée par les autorités malgré les avis divergents. Des études sont encore en cours mais elles annoncent des résultats « satisfaisant » et que sur la base de l’analyse des données, les patients traités à l’hydroxychloroquine guérissent plus vite que les autres.


B. En France : les travaux parlementaires


Il est important de faire un point sur l’évolution de la commission d’enquête parlementaire (évoquée précédemment). Mardi 16 juin, s’était ouverte la commission d’enquête parlementaire sur la gestion de la crise sanitaire par le gouvernement français. À ce jour, la mission d’information sur la gestion et les conséquences dans toutes ses dimensions de l'épidémie de Coronavirus a auditionné :

  • Jérôme Salomon, directeur général de la santé (DGS) ;

  • François Bourdillon ancien directeur général de Santé publique France de 2016 à 2019 et Geneviève Chêne la directrice actuelle ;

  • Jean-François Delfraissy, président du Conseil scientifique Covid-19 accompagné de membres du conseil ;

  • Benoît Vallet, DGS (2013 – 2018) ; Jean-Yves Grall, DGS (2011 – 2013) ; William Dab, DGS (2003 – 2005); Didier Houssin, DGS (2005 – 2011) ;

  • Didier Raoult, directeur de l’IHU en maladies infectieuses de Marseille (IHU) ;

  • Karine Lacombe, cheffe de service des maladies infectieuses à l’hôpital Saint-Antoine, à Paris ;

  • Agnès Buzyn, ancienne ministre des Solidarités et de la Santé (mai 2017 - février 2020) ; Marisol Touraine, ancienne ministre des Affaires sociales et de la santé (2012 - 2017) ; Roselyne Bachelot, ancienne ministre de la Santé et des sports (2007 - 2010) ;

  • Xavier Bertrand, ancien ministre de la Santé et des solidarités (2005-2007) et ancien ministre du Travail, de l’emploi et de la santé (2010 - 2012).

La commission d'enquête parlementaire est destinée à « tirer les leçons » de la crise du coronavirus, à « mettre en lumière les défaillances », sans tomber dans le procès populaire. La première semaine d’audition, Jérôme Salomon et Jean-François Delfraissy défendaient la stratégie des autorités, assurant qu'aucun pays ne pouvait « se targuer d'avoir été prêt et d'avoir parfaitement géré cette pandémie ». Arnaud Fontanet, membre du Conseil scientifique, a affirmé que même si la France avait pu réaliser davantage de tests de dépistage du coronavirus début mars, cela n'aurait pas évité la nécessité d'un confinement généralisé.

Cette semaine, quatre ex-ministres de la Santé ont été entendus sur la gestion de la crise et plus particulièrement sur la question de l’évaporation du stock stratégique d’État de masques de protections. Xavier Bertrand a défendu ses actions en tant que ministre, affirmant que « l’État s’était lentement mais sûrement désarmé face au risque d’une pandémie au cours des huit dernières années ». En effet, le stock de masques est passé de plus d’un milliard sous Nicolas Sarkozy à seulement 100 millions trois ans après l’élection d’Emmanuel Macron. Marisol Touraine et Roselyne Bachelot se sont refusées à porter un jugement sur la crise actuelle, considérant qu’« aucune pandémie ne ressemble à une autre » et qu’« il faut se méfier des leçons du passé ». Roselyne Bachelot avait quitté le ministère avec des stocks au plus haut : près de 1 milliard de masques chirurgicaux et plus de 700 millions de modèles FFP2. Tandis que Marisol Touraine avait quitté le gouvernement de François Hollande avec un stock de 754 millions de masques. Toutes deux avaient constitué des stocks avec lesquels la France aurait été en mesure de faire face à une pandémie. Agnès Buzyn a, quant à elle, assuré ne pas avoir eu connaissance du courrier adressé par l’agence de sécurité sanitaire Santé publique France à la direction générale de la santé en septembre 2018 informant de la péremption d’une part importante du stock stratégique d’État de masques et recommandant de racheter ces équipements pour porter le stock à 1 milliard. En 2019, seule une commande de 100 millions de masques avait été passée et début 2020, au début de l’épidémie, ce stock était réduit à 117 millions de masques chirurgicaux pour adultes, 40 millions de masques pédiatriques et plus aucune réserve de FFP2.

Interrogés sur la gestion de crise sanitaire, les ministres ont mis en exergue une contrainte budgétaire expliquant le non-renouvellement des stocks. De plus, Roselyne Bachelot a reconnu que sa gestion de crise en 2009, jugée trop coûteuse et ayant fait l’objet de vives critiques, a pu susciter une certaine réticence chez certains de ses successeurs : « On s’est dit peut-être à un certain moment [qu’il y avait] plus de risques à en faire trop que pas assez ! ».

II. L'adaptabilité du secteur du travail à la crise


A. Le cas particulier de la fonction publique française


Depuis le mardi 17 mars suite à l’annonce du Président de la République des mesures exceptionnelles pour lutter contre la propagation de l’épidémie de Covid-19, les agents publics connaissent de nouvelles modalités d’application du cadre juridique relatif à leur activité. Les modes de travail à distance sont devenus la norme et le télétravail a constitué la modalité d’organisation du travail de droit commun. Le moyen le plus efficace pour lutter contre la diffusion du Covid-19 étant de limiter les contacts physiques. Toutefois, selon les finalités poursuivies, le service public remplit des fonctions principales : continuité, égalité, adaptabilité ou mutabilité.  Au cœur de la gestion de la crise sanitaire, la continuité du service public était, avec la sécurité des agents, la priorité de l’État. La continuité de l’État a été qualifiée en principe de valeur constitutionnelle par le Conseil constitutionnel (décision 79-105 DC du 25 juillet 1979). Ce principe repose sur la nécessité de répondre aux besoins d’intérêt général sans interruption. Des mesures adéquates ont ainsi été prises afin de protéger la continuité de l’État.

Ainsi, au sein de la fonction publique de l’État, le télétravail a fait son entrée en force grâce à Olivier Dussopt. Depuis le 16 mars, un quart des agents de la fonction publique de l’État exercent leurs fonctions en télétravail.


Olivier Dussopt, Secrétaire d’État auprès du Ministre de l’Action et des Comptes publics a souligné « le rôle d’accélérateur qu’a joué cette situation inédite dans la refonte des modalités d’organisation du travail. Le télétravail est devenu la règle pour tous les postes qui le permettaient, et des plans de continuité de l’activité (PCA) ont été mis en place dans chacun des ministères, établissements publics, collectivités locales et établissements publics de coopération intercommunale afin de garantir un service public opérationnel en tous lieux du territoire ».

Pour la fonction publique territoriale, un document de recommandation de Madame Jacqueline Gourault, ministre de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales à l’attention des services publics locaux a été publié le 13 avril 2020 [1]. Ce document soulignait que les services publics adaptent leur organisation en conséquence tout en maintenant ceux essentiels.

Depuis le début de l’urgence sanitaire, les fonctionnaires ont donc été divisés en différents groupes : ceux faisant parti d’un plan de continuité de l’activité (PCA) ; ceux en télétravail ; ceux placés en autorisation spéciale d’absence (ASA) en cas d’impossibilité de télétravailler. Des PCA ont été mis en place dans chaque ministère et/ou structure publique après évaluation des risques afin de définir les fonctions qui nécessitent une présence physique ainsi que les agents concernés. Leur objectif est d’organiser la réaction opérationnelle et d’assurer le maintien des activités indispensables pour les ministères, les services déconcentrés, les collectivités territoriales, les établissements hospitaliers et médico-sociaux ainsi que de garantir la santé et la sécurité des agents.

Le PCA correspond ainsi au fonctionnement des différents services en mode dégradé du fait d’un contexte particulier. Il est rédigé pour faire face aux impacts des mesures prises en phase 3 (stade épidémique).

Lorsque le télétravail n’était pas une solution compatible avec le poste de l’agent, que ce dernier ou un membre de son foyer était atteint d’une maladie listée par la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) ou que l’agent était responsable de la garde d’un enfant de moins de 16 ans du fait de la fermeture des établissements scolaires, il pouvait être placé par l’autorité territoriale en ASA. La ministre explique que « compte tenu du caractère exceptionnel de la situation sanitaire et de son impact sur la situation individuelle des agents publics, les employeurs territoriaux sont invités à maintenir le régime indemnitaire des agents placés en ASA ». Ainsi, une note de la DGAFP [2] précise que « L’octroi d’une autorisation spéciale d’absence apparaît comme plus protecteur des droits de l’agent et de nature à assurer son adhésion à la mesure d’isolement, d’éviction et de maintien à domicile dès lors qu’il bénéficierait de l’intégralité de sa rémunération ainsi que du maintien de ses droits à avancement et de ses droits à pension ».

Le télétravail dans la fonction publique a été une expérience inédite remettant en cause le mode de management et les organisations de travail. Des risques psychosociaux liés au télétravail et à la reprise en présentiel font actuellement l’objet d’études. De plus, il a fallu accélérer l’achat d'équipements informatique et le sécuriser afin de faire face aux risques informatiques et se former à la cybersécurité. Certains logiciels de l'État sont sécurisés et ne sont pas toujours utilisables en télétravail, des autorisations spéciales ont pu être délivrées.

À partir du 10 juillet, date de fin de l’état d’urgence, il ne sera plus possible de télétravailler en dehors du cadre juridique normal déterminé par le décret n° 2016-151 du 11 février 2016 [3]. Cela ajoute de nouvelles contraintes aux fonctionnaires voulant continuer de bénéficier de ce mode de travail : la quotité des fonctions pouvant être exercées sous la forme du télétravail ne peut être supérieure à trois jours par semaine (ART.3) ; nécessité d’un arrêté d’autorisation (ART.5 à 8).


B. Les entreprises françaises : du télétravail vers une reprise d’activité complexe in situ


La crise du Covid-19 a métamorphosé en quelques jours l'organisation de toutes les entreprises françaises. Le télétravail, majoritairement mis en place, « permet au salarié de travailler hors des locaux de l'entreprise, en utilisant les technologies de l’information et de la communication ». Il est intéressant d’étudier les enjeux de ce phénomène économique pouvant signifier meilleure organisation du temps de vivre ou surexploitation des salariés comme l’explique Philippe Blasco et Daniel Loubet [4]. Près d'un tiers des salariés et des entreprises pratiquaient le télétravail fin 2019 et ils sont passés à 41% en mai 2020. La crise sanitaire a donc été l’occasion pour beaucoup de salariés d’apprécier le travail à distance. Son expérimentation fut, dans la plupart des cas, brutale et forcée durant le confinement.

Souvent vanté pour ses mérites (meilleur équilibre entre vie professionnelle et vie personnelle, plus d’autonomie, plus d’efficacité), le télétravail a mis en exergue des conditions de travail à distance très inégales entre les professionnels. Christophe Nguyen, psychologue du travail et président co-fondateur du cabinet Empreinte Humaine, a réalisé des enquêtes sur la « détresse psychologique » des travailleurs pendant le confinement. Il met en exergue la « détresse » ressentie par certains télétravailleurs concernant : « la difficulté à séparer les temps et espaces de vie, les échanges compliqués et tensions entre collaborateurs, les difficultés techniques, la charge de travail accrue, l’addiction au travail, les difficultés d'organisation... ».


À ce jour et depuis le 11 mai, le télétravail n’est plus la norme imposée par l’État. Les entreprises reprennent progressivement leurs activités in situ avec plus ou moins de succès dans la dynamique, cela pose de nombreuses questions et demande une préparation facilitant ses conditions de succès, tant pour l’atteinte des objectifs de production de l’ent