• IEC-IES

Veille secteur public n°14 du 7 décembre 2020 : décryptage de l'actualité nationale

Mis à jour : 15 déc. 2020

Par Julie DUNOUHAUD

Face aux transformations de la délinquance et de la société, la sécurité intérieure doit trouver de nouvelles réponses pour renforcer la confiance avec les citoyens. Elle doit aussi moderniser ses moyens organisationnels, techniques et technologiques pour y répondre. La présentation du nouveau Livre Blanc de la Sécurité Intérieure vient proposer 200 propositions en ce sens. (I)

La crise sanitaire due à l’épidémie de la Covid-19 cumulée à la crise sécuritaire avec plusieurs attentats ces derniers mois oblige le gouvernement à lutter sur plusieurs fronts. Le Conseil de Défense, présidé par Emmanuel Macron, a été convoqué plus de quarante fois cette année pour fixer les objectifs de sortie de crise. (II)



I. La parution du très attendu Livre Blanc de la Sécurité Intérieure dans un contexte sécuritaire inédit



La présentation du nouveau Livre Blanc de la Sécurité Intérieure intervient dans un contexte sécuritaire actuel plus que tendu, avec notamment les manifestations des dernières semaines en protestation contre la loi sur la sécurité globale qui traduit un grand manque de confiance de la part des citoyens. Gérald Darmanin dévoile depuis sa prise de poste des mesures fortes, parfois sans concession concernant les forces de l’ordre, et la mise en œuvre desdites mesures s’avère parfois compliquée en pratique. Le Ministère de l’Intérieur va devoir être très prudent sur la stratégie adoptée pour promouvoir le Livre Blanc. Face à la montée de l’insécurité du quotidien et de la délinquance sous des formes multiples, le gouvernement choisit de suivre les évolutions de la société et de proposer des solutions en conséquence. Souhaitant répondre également à des problématiques économiques, le Livre Blanc propose de porter les crédits de la mission sécurités à 1 % du PIB en 2030 pour répondre aux priorités du ministère, soit un triplement du montant actuel.


Il aura fallu plusieurs mois de réflexion et de concertation des divers acteurs de la sécurité français pour aboutir à près de 200 propositions. Le Livre Blanc de la Sécurité Intérieure[1] s’appuie sur une concertation large et ouverte : experts de la sécurité, élus, préfets, agents de terrain, chercheurs et universitaires, acteurs de la sécurité privée sans oublier les citoyens eux-mêmes avec la conférence organisée en janvier 2020[2].


Outre la refonte de la politique de ressources humaines, la rénovation des bâtiments, des équipements, l’acquisition de moyens aériens, ou encore l’écologie, voici quatre points du Livre intéressants à mettre en exergue.


La gestion de crises via les préfectures et la dimension territoriale du continuum de la sécurité


Les dernières années ont montré que la gestion de crise connaît une évolution vers davantage de complexité avec la nécessité, de plus en plus fréquente, de devoir assurer la prise en compte simultanée de plusieurs événements majeurs pour la sécurité. Cette tendance impose que la société française s’y prépare collectivement, car le civisme et la solidarité de la communauté nationale est une condition essentielle sans laquelle la seule action publique face aux crises ne peut avoir d’effet que limité[3]. En effet, comme l’a démontré la crise de la Covid-19 en 2020, les forces de sécurité intérieure ne peuvent agir seules, d’autant qu’elles peuvent elles-mêmes être perturbées par les effets des crises. De plus, les menaces et les risques tendent à l’hybridation (risques naturels, sanitaires, industriels, cyber, troubles à l’ordre public, etc.) et se montrent évolutifs, engendrant des crises complexes qui rendent nécessaire de décloisonner toujours plus l’action de l’État et de conforter et renforcer les facultés collectives de préparation et de gestion de crise.

Habitué et préparé à la gestion des crises, le ministère de l’Intérieur doit compléter la professionnalisation de ses personnels, notamment dans le maillage territorial, et développer des capacités d’action et des organisations résilientes. Les préfets de zone de défense et de sécurité en constitueront le pivot tandis que l’ensemble des services de l’État sous l’égide des préfets de département, continueront d’assurer la conduite et la coordination opérationnelle.

La gestion de crise récente démontre la nécessité de redéfinir les conditions de pilotage de la crise, de renforcer la résilience du ministère et ses capacités pivots nécessaires pour assurer le traitement de la crise et la continuité d’activité (notamment via le Centre interministériel de crise). La réussite de ces transformations passe par des réorganisations profondes capables d’anticiper les besoins, de réunir et de mutualiser les compétences et les connaissances au service d’un même objectif.


Conforter le rôle du maire et des polices municipales dans la sécurité du quotidien


Le Livre blanc réaffirme que le maire est et doit rester le pivot de la sécurité dans sa commune, en sa qualité d’agent de l’État disposant d’un pouvoir général de police administrative. Plusieurs mesures s’attachent néanmoins à rendre les pouvoirs des maires plus effectifs et plus clairs, notamment pour la police municipale. Le Livre blanc ouvre la voie à une réflexion sur les pouvoirs de police d’autres niveaux de collectivités (départements, régions) sur leurs domaines.

Face à leur développement, il convient d’accompagner la mise en place des polices municipales par des mesures claires quant à leurs compétences, leurs moyens et leur contrôle externe. Le Livre blanc inscrit le ministère dans une dynamique proactive d’accompagnement du déploiement de ce partenaire de la sécurité. Les premières propositions visent à lever les obstacles juridiques (ex : seuils) qui entravent inutilement la création de polices municipales. Si elles doivent devenir des partenaires renforcés, alors des mesures sont à mettre en œuvre (statut d’officier municipal judiciaire, renforcement du pouvoir de substitution du préfet en cas d’inaction du maire, réaffirmation du contrôle des polices municipales par les inspections du ministère de l’Intérieur).

Le ministère de l’Intérieur ne s’est pas suffisamment organisé pour prendre en charge les sujets liés au continuum. Une évolution vers une structure plus intégrée, qui serait un point d’entrée pour les partenaires, coordonnerait le travail intra-ministériel et formaliserait des doctrines et cadres d’emplois nationaux, sans se substituer aux directions métiers sur le champ opérationnel, permettrait de rendre l’Intérieur proactif et lisible.


L’utilisation des nouvelles technologies pour préparer la sécurité de demain


Même si elles soulèvent d’importantes questions juridiques ou éthiques, la diffusion des technologies de rupture ouvre de nombreuses perspectives dans les pratiques quotidiennes des forces (équipement mobile, automatisation partielle des tâches, coopération homme-machine) et dans les outils de sécurisation et de lutte contre la criminalité. Il sera nécessaire d’adapter l’organisation et la culture du ministère de l’Intérieur à la société numérique en développant les filières technologiques et numériques (notamment par le recrutement des profils à double culture technologique et juridique) et en renforçant le portage transverse de la recherche et de l’innovation. Les outils des forces de sécurité tels que la biométrie (utilisation de la reconnaissance faciale dans l'espace public), l’intelligence artificielle, la connectivité des services sont aussi à développer.

De plus, d’autres moyens sont parallèlement en train d'être renouvelés : le parc immobilier, les équipements, le moyens aériens ou encore le dispositif d’alerte des populations.


La sécurité dans les mobilités


Les transports en commun sont le lieu d’incivilités et d’une délinquance qui alimentent la perception d’une insécurité dans des lieux très fréquentés par la population. Ils peuvent être des cibles privilégiées dans un contexte de menace terroriste. Si diverses entités sont déjà en charge d’assurer la sécurité de ces espaces (services internes des sociétés de transport, police et gendarmerie), les concertations du Livre blanc de la sécurité intérieure ont mis en évidence la nécessité d’une plus grande coordination des acteurs dans ce domaine.

Développer les actions des policiers et des gendarmes en matière de sécurité routière autour de quatre principes : discernement, partenariat, intégration aux opérations européennes, prise en compte des possibilités des nouvelles technologies.

Rénover la coordination de la sécurité des mobilités terrestres par une gouvernance renforcée, et de coordination par une répartition claire des missions et des vecteurs de mobilité entre les forces de sécurité intérieure.

L’un des objectifs principaux du Livre Blanc, s’impose dans la recréation des conditions de la confiance entre la population et les forces de sécurité, parce que les forces de sécurité et les acteurs institutionnels ne peuvent aujourd’hui penser la manière dont ils accomplissent leurs missions sans y intégrer les citoyens. Le déploiement d’une approche transversale, décloisonnée et déconcentrée des missions de sécurité et adapter les organisations en conséquence représente certainement l’un des enjeux primordiaux actuels.

De fait, ce Livre Blanc laisse une belle part aux citoyens, et cette volonté intervient avec le souci d'améliorer la relation entre les forces de sécurité intérieure et la population, avec en parallèle, des affaires de violences commises par les forces de l'ordre qui se sont multipliées. Le Livre Blanc fait notamment l’impasse sur les violences policières et les sanctions disciplinaires, ne souhaitant certainement pas attiser les tensions actuelles autour de ces sujets médiatisés. Cette crise de confiance va demander au Ministère de l’Intérieur de présenter les mesures envisagées avec beaucoup de recul et de souplesse pour être acceptées sereinement. De fait, le 30 novembre, Gérald Darmanin a été auditionné par l'Assemblée Nationale[4] pour apporter des précisions sur les dernières polémiques autour des violences policières. Si le ministre conçoit qu’il faille renouer le dialogue entre la police et les citoyens, il a évoqué néanmoins “sept péchés capitaux” pesant sur les forces de l’ordre. La formation trop courte, le manque d’encadrement intermédiaire ou encore les sous-effectifs lors des manifestations ne permettent pas selon lui aux policiers d’exercer pleinement leurs fonctions.

Enfin, dans l’objectif d’améliorer les conditions d'exercice des forces de l'ordre et de consolider les liens avec les Français, le Président a annoncé cette semaine la tenue d’un « Beauvau de sécurité [5]» début 2021. Cet événement devrait permettre de plus grandes concertations autour d'une réforme de la police.



II. Le recours récurrent au Conseil de Défense comme outils de gestion de crise ces derniers mois



Un article[6] du journal Le Monde, paru début novembre s’est intéressé à l’utilisation du Conseil de Défense par le gouvernement pour la gestion de crise, notamment celle de la Covid-19. Depuis mars, le président a fait de cette instance un lieu-clé dans la prise des décisions. Pour certains, elle illustre le manque de transparence du gouvernement. Depuis le début de la crise sanitaire, il se réunit environ une fois par semaine. Les dernières attaques terroristes sur le territoire national (Conflans-Sainte-Honorine et de la basilique Notre-Dame de Nice[7]) ont également nécessité la tenue de ce conseil pour évoquer les différentes mesures ayant trait à la sécurité intérieure.

La création du Conseil remonte à 1958 et il a depuis été utilisé à de multiples reprises. Il est inscrit dans l’article 15 de la Constitution[8], qui prévoit que le président de la République, chef des armées, préside les conseils et les comités supérieurs de la défense nationale. Il représente une sorte de Conseil des ministres restreint, et fixe notamment les priorités en termes de planification de réponses à des crises majeures. Un décret de décembre 2009 a, toutefois, sensiblement modifié les missions de cette instance, la faisant devenir Conseil de défense et de sécurité nationale (CDSN)[9]. Cette réforme fait suite au Livre blanc sur la Défense et la Sécurité nationale de 2008[10], prélude à la loi du 29 juillet 2009 de programmation militaire qui a fait entrer dans le droit français le concept de Sécurité nationale. Cette réforme a permis de définir les orientations en matière de programmation militaire, dissuasion, planification des réponses aux crises majeures, renseignement, sécurité économique et énergétique, et de sécurité intérieure.

Si le Conseil de défense s’était réuni dix fois en 2015, trente-deux fois en 2016 et quarante-deux fois en 2017, 2020 devrait atteindre un record (avec plus de quarante réunions en octobre). L’utilisation du Conseil par le président actuel est à l’image de son prédécesseur François Hollande qui avait multiplié les Conseils de défense après les attentats de Charlie Hebdo, au point de le rendre hebdomadaire face à la menace jihadiste.

Cet organe apprécié par le chef de l’Etat et les ministres est considéré comme un organe opaque. En effet, les participants sont tenus au secret-défense et aucun document ne doit en sortir. Selon le constitutionnaliste Jean-Philippe Derosier, un juge pourrait, « toutefois, demander la déclassification de ces notes secret-défense. Ce secret-défense pourrait être aussi levé en cas de poursuite d’un ministre devant la Cour de justice de la République[11]. » L’opacité et le manque de transparence dénoncé par certains élus politiques se justifie par le fait que cela permet au Conseil de n’avoir de compte à rendre à personne, supplantant le Conseil des ministres dans la prise de décision.

À la Haute assemblée, le sénateur LR Philippe Bas a expliqué son opinion à l’Express quant à l’utilisation répétée de ce Conseil de défense dans la gestion de la crise sanitaire. “Le Conseil de défense est une structure appropriée quand l’armée française doit intervenir, par exemple dans des opérations extérieures. (...) En revanche, est-ce le lieu pour prendre des décisions sanitaires, dans lesquelles l’armée n’a qu’un rôle marginal à jouer? Le conseil de défense est utilisé ici comme symbole du pouvoir régalien, mais cela ne suffit pas à justifier que l’on prenne des décisions dans une enceinte qui n’est pas faite pour cela[12].

En quelques mois, ces séances sont devenues un moment décisif dans la gestion des crises. C’est ici que s’est par exemple décidée l’instauration des deux confinements pour tenter de stopper la propagation de la Covid-19. Pour la sécurité nationale, Emmanuel Macron a notamment choisi de passer l’adaptation de la posture Vigipirate au niveau « urgence attentat » suite à l’attentat de Nice.

Pour que cet organe tende vers plus de transparence comme exprimé par l’opposition, l’ajout d’autres ministres, experts et décideurs politiques à ce conseil lui donnerait une dimension moins opaque, et ne laisserait pas penser que le Président maîtrise les pleins pouvoirs exécutifs. Une modification de la Constitution pourrait être envisagée concernant la teneur du conseil. « Au regard de l’idéal démocratique, la convocation d’un conseil de défense ne doit être qu’exceptionnelle.[13] »

Dans un autre article du Monde[14], des spécialistes en gestion de crises détaillent l’organisation d’une cellule de crise, dont le Conseil de Défense pourrait s’apparenter. En effet, cet outil nécessite un pilotage de la part du président qui prend les décisions (et/ou en binôme avec le Premier Ministre et le Ministre de l’Intérieur), pour fournir un travail collectif de la part des invités. Ce circuit décisionnel court (peu de participants triés sur le volet), permet de prendre plusieurs décisions en simultanées et rapidement.

Le Conseil de Défense reste cependant une procédure d’urgence, qui ne doit pas être confondue avec des éléments de réponses complets pour répondre à une crise, mais plutôt comme des indicateurs à suivre.

Les crises multiples que nous traversons (sanitaire, sécuritaire, sociale, économique) ont des caractéristiques communes que doit affronter le gouvernement. La formation plus approfondie des hauts fonctionnaires à la gestion de crise leur permettrait de conduire des réflexions sur le temps long sur des scénarios, même très pessimistes. Aujourd’hui encore nous faisons le constat d’une faible anticipation interministérielle pour aider à construire les décisions prises en temps de crise.




[1] Publication du Livre Blanc de la Sécurité Intérieure, sur le site du Ministère de l’Intérieur, le 16/11/2020. Disponible en ligne sur : https://www.interieur.gouv.fr/Actualites/L-actu-du-Ministere/Livre-blanc-de-la-securite-interieure

[2] Dossiers de presse publiés sur le site du Ministère de l’Intérieur quant à la Conférence des citoyens. Publiés le 10/01/2020. Disponible en ligne sur : https://www.interieur.gouv.fr/Archives/Archives-ministres-de-l-Interieur/Archives-Christophe-Castaner/Dossiers-de-presse/Conference-des-citoyens-pour-le-livre-blanc-de-la-securite-interieure-les-11-et-12-janvier-2020

[3] Extrait du Livre Blanc de la Sécurité Intérieure

[4] Retransmission en direct de l’audition du Ministre de l’Intérieur par le média Brut, publiée le 30/11/2020. Disponible en ligne sur: https://www.facebook.com/watch/live/?v=497003331261164&ref=watch_permalink

[5] Article paru dans le journal France TV Info, publié le 08/12/2020. Disponible en ligne sur : https://www.francetvinfo.fr/faits-divers/police/quatre-questions-sur-le-beauvau-de-la-securite-annonce-par-emmanuel-macron_4211963.html

[6] Article paru dans le journal Le Monde, publié le 11/11/2020. Disponible en ligne sur : https://www.lemonde.fr/politique/article/2020/11/11/le-conseil-de-defense-outil-de-gestion-de-crise-prise-par-emmanuel-macron_6059306_823448.html

[7] Discours de Jean Castex lors de la cérémonie d’hommage national aux victimes de l’attentat de Nice, publié sur le site du gouvernement le 07/11/2020. Disponible en ligne sur : https://www.gouvernement.fr/partage/11857-ceremonie-d-hommage-national-aux-victimes-de-l-attentat-du-29-octobre-2020-a-nice

[8] Article 15 de la Constitution du 4 octobre 1958 sur le site de Legifrance. Disponible en ligne sur : https://www.legifrance.gouv.fr/loda/article_lc/LEGIARTI000006527478/1958-10-05/

[9] Décret n° 2009-1657 du 24 décembre 2009 relatif au conseil de défense et de sécurité nationale et au secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, publié sur Legifrance. Disponible en ligne sur : https://www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000021533568

[10] Livre Blanc de la Sécurité Intérieure de 2008, publié en juin 2008. Disponible en ligne sur : http://archives.livreblancdefenseetsecurite.gouv.fr/2008/IMG/pdf/livre_blanc_tome1_partie1.pdf

[11] Article paru dans la journal Ouest France, publié le 12/11/2020. Disponible en ligne sur : https://www.ouest-france.fr/politique/defense/c-est-quoi-au-juste-un-conseil-de-defense-7049068

[12] Article paru dans le journal l’Express le 01/11/2020. Disponible en ligne sur : https://www.lexpress.fr/actualite/politique/philippe-bas-il-faut-envisager-une-mise-a-jour-de-notre-logiciel-constitutionnel_2137643.html

[13] Jean Garrigues, historien et président du Comité d’histoire parlementaire et politique, dans un entretien accordé au journal La Croix, publié le 16/11/2020. Disponible en ligne sur : https://www.la-croix.com/Debats/Covid-19-conseil-defense-prend-trop-place-2020-11-16-1201124860

[14] Article paru dans le journal Le Monde, publié le 09/11/2020. Disponible en ligne sur : https://www.lemonde.fr/idees/article/2020/11/09/face-aux-crises-multiples-nos-decideurs-sont-dans-une-veritable-machine-a-laver_6059047_3232.html