Veille PFUE - « La guerre en Ukraine, un catalyseur fédérant l’Union Européenne »

Dernière mise à jour : 5 avr.

Par Gaëlle WELSCH

Directeur de publication : Thomas MESZAROS

Responsable pédagogique : Fabien DESPINASSE, Chiara ALEXANDRE

Introduction


Depuis la chute de l’URSS (1991) qui octroie de facto l’indépendance à l’Ukraine [1], celle-ci a régulièrement fait l’objet d’enjeux géostratégiques et géoéconomiques pour la Russie, que ce soit par l’annexion de la Crimée (2014) et le soutien aux oblasts séparatistes du Donbass (2017) [2]. Cela s’est en particulier confirmé avec le lancement de l’« opération militaire spéciale » russe – qualifiée de « guerre » par l’Union Européenne – sur le territoire le 24 février 2022 [3].


Cette crise, désignée comme « l’atteinte la plus grave à la paix en Europe depuis des décennies [4] » par le Président français, touche particulièrement l’UE, pour plusieurs raisons. Tout d’abord, la crise, située aux portes de l’UE, augure un retour des conflits armés sur le continent et laisse planer la menace d’une escalade nucléaire, effrayant les populations européennes [5]. De plus, l’UE entretient avec les deux belligérants de fortes relations économiques et diplomatiques. Sur le plan économique, les deux États sont les principaux producteurs de céréales [6] au monde, et la Russie est de loin le premier pays exportateur de gaz vers l’UE. Sur le plan diplomatique, la coopération UE-Russie puis UE-Ukraine est réglée respectivement par l’Accord de Partenariat et de Coopération (1994) et l’Accord d’Association (2017). Dans le premier cas, l’accord de coopération tend à intensifier les liens politiques, économiques, commerciaux et culturels avec la Russie et doit permettre de créer les conditions nécessaires à l'établissement d'une zone de libre-échange [7]. Dans le second cas, l’accord d’association prévoit la facilitation de l’accès au territoire européen pour les ressortissants ukrainiens [8] – exemptés de visas pendant 90 jours – et une assistance macrofinancière (AMF) de cinq milliards d’euros de prêts [9]. Par conséquent, la guerre en Ukraine met non seulement en péril la sécurité de l’UE, mais fragilise les relations économiques et diplomatiques qu’elle entretient avec les deux États.


Ainsi, elle provoque un bouleversement profond de l’agenda et des priorités initiales de la PFUE. C’est notamment ce dont atteste la décision d’Emmanuel Macron, en tant que Président du Conseil de l’UE, de procéder à l’activation totale du dispositif intégré de gestion de crises (IPCR). À la suite des attentats du 11 septembre 2001 sur les Tours Jumelles du World Trade Center (New York, États-Unis), le système international et plus particulièrement les États Membres de l’UE ont pris conscience de leurs lacunes en matière de résilience. C’est dans cette perspective que ce mécanisme, ayant pour objectif de faciliter une réaction rapide face à une situation de crise, a été élaboré. Dans le cas Ukrainien, il a notamment permis de formuler une réponse claire, unanime et ferme au niveau politique. Elle s’est traduite non seulement par l’instauration de plusieurs volets de sanctions économiques, mais également par l’affirmation du soutien de l’UE à l’Ukraine, occasionnant une rupture paradigmatique.



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I. Politique de sanctions : une condamnation sans équivoque de l’invasion russe


Si la Russie fait l’objet de sanctions économiques internationales et européennes depuis l’annexion de la Crimée (2014) [10], celles-ci ont été vigoureusement renforcées avec le lancement de l’offensive contre l’Ukraine. Grâce à la rapide prise de position de l’UE, témoignant d’une volonté de réponse ferme et unanime de la part de ses membres, les sanctions économiques (commerce, finances) ont été graduellement durcies depuis février 2022. Cette progression est notamment perceptible dans le cadre des décisions prises à l’issue de quatre réunions de la PFUE.


En effet, le 23 février 2022, en réaction à la reconnaissance des oblasts de Donetsk et de Louhansk comme entités indépendantes et de l’intrusion russe sur les territoires, une réunion du Comité des Représentants Permanents (COREPER) – réunissant les ambassadeurs des vingt-sept auprès de l’Union Européenne, sous l’égide de Josep Borrell – a été convoquée [11]. Un premier volet de sanctions a alors été arrêté, incluant :

  • Des mesures restrictives ciblées visant 351 membres de la Douma d’État russe et 27 personnes supplémentaires considérées comme ayant favorisé l’invasion en Ukraine, soit un gel des avoirs, une interdiction de leur allouer des fonds ;

  • Des restrictions applicables aux relations économiques avec ces zones du Donbass, l’interdiction des importations de marchandises en provenance de la zone et des restrictions sur le commerce (marchandises, technologies) et les investissements ;

  • Des restrictions financières, soit « l’interdiction sectorielle de financer la Fédération de Russie, son gouvernement et sa Banque Centrale », afin de limiter l’accès au marché des capitaux européens [12].

Les sanctions ont ensuite été réaffirmées le 24 février 2022 en réaction au lancement de l’opération russe sur l’ensemble du territoire Ukrainien. Promulgué à l’issue de la réunion extraordinaire du Conseil Européen, ce deuxième volet de mesures restrictives cible non seulement Vladimir Poutine et Sergueï Lavrov – Ministre des Affaires Étrangères russes –, mais également certaines personnalités Biélorusses, qui ont, selon Josep Borrell « facilité l’agression militaire russe à partir de la Biélorussie [13] ».


En déclarant à l’issue du Sommet du 24 février 2022 que « les dirigeants russes devront faire face à un isolement sans précédent », Ursula Von Der Leyen a ainsi souligné la détermination de l’UE de condamner fermement l’invasion russe, tout en laissant présager une accentuation des sanctions. Dans cette perspective, un troisième volet de sanctions – longuement débattu [14] – a été adopté. Au 2 mars 2022, le Conseil de l’UE a choisi d’exclure sept banques russes du système SWIFT, messagerie faisant partie intégrante du système financier international, utilisé par les banques pour les transactions [15]. S’y ajoute, dès le 9 mars 2022, trois banques Biélorusses [16]. Cette décision coupe de facto les banques visées du système international pour provoquer un ralentissement économique et des ruptures d’approvisionnements [17], comme ce fut le cas en Iran, débranché du réseau par Donald Trump – Président des États-Unis de 2017 à 2021 – en 2018 à la suite de la rupture de l’Accord sur le Nucléaire Iranien (2015). Mais si pour l’Iran la principale conséquence – face à l’absence d’alternatives – fut l’enfoncement de l’économie dans une grave récession [18], la Russie s’est d’ores et déjà tournée vers CIPS, l’équivalent chinois [19].


Enfin, un quatrième volet de sanctions économiques a été approuvé lors de la réunion informelle des chefs d’États et de gouvernement, tenue le 15 mars 2022 à Versailles. Elles concernent dorénavant :

  • L’interdiction de toutes les transactions avec certaines entreprises publiques russes ;

  • L’arrêt de nouveaux investissements dans le secteur de l’énergie en Russie ;

  • Des restrictions commerciales concernant le fer, l’acier et les produits de luxe ;

  • L’allongement de la liste des personnes liées aux secteurs de l’industrie et de la défense auxquelles sont imposées des restrictions à l’exportation de biens et de technologies, touchant actuellement 877 personnes et 62 entités [20].

Ainsi, les sanctions européennes contre la Russie et la Biélorussie ont fait l’objet d’une gradation depuis février 2022. Qualifiées de « massives et douloureuses [21] » par Charles Michel – Président du Conseil Européen (2019-2024) –, ces sanctions commerciales et financières semblent bel et bien avoir pour objectif d’asphyxier l’économie russe et d’isoler le pays dans les échanges internationaux en lui retirant l’accès au plus grand marché mondial : l’Union Européenne [22].


II. Un soutien unanime à l’Ukraine, caractéristique d’une rupture paradigmatique


En parallèle de la condamnation ferme de l’invasion et de l’instauration de sanctions économiques, l’Union Européenne, et plus particulièrement la PFUE, a favorisé la mise en place de mesures de soutien à l’Ukraine, dans trois domaines : l’aide humanitaire, l’accueil des réfugiés et la défense. Mais si le pourvoi de l’aide humanitaire – en s’inscrivant dans la continuité des actions de l’entité en matière d’opérations civiles – n’a pas engendré de rupture paradigmatique, l’accueil des réfugiés et le financement des armes ont, quant à eux, dénotés par rapport à la ligne habituelle de l’UE. Ces éléments ont notamment permis de passer outre les particularismes nationaux et de répondre à l’échelle de l’UE de manière unanime à la crise.


Le soutien de l’UE à l’Ukraine a également pris la forme d’une aide humanitaire via l’activation par Ursula Von Der Leyen du mécanisme de protection civile de l’UE, le 1er mars 2022. Ayant pour vocation d’apporter une réponse commune en matière de prévention, de préparation et de réaction aux catastrophes (naturelles ou humaines) [23], le dispositif peut être tant sollicité par les États Membres de l’UE que des États Tiers. L’aide fournie prend alors plusieurs formes : envois d’équipes et d’équipements spécialisés, utilisation des cartes satellitaires Copernicus [24] et aide aux opérations civiles [25].


Source : Commission Européenne / Copyright : Commission Européenne / Utilisation non commerciale / Lien vers l'infographie : Comment fonctionne le mécanisme de protection civile de l'UE


Dans le cadre du conflit russo-ukrainien, une aide matérielle a été directement envoyée à l’Ukraine de la part des vingt-sept, comprenant principalement des vêtements, de la nourriture, des abris, des véhicules et du matériel médical. À la mi-mars, plus de 106 millions de produits auraient été acheminés vers la zone [26]. En outre, une aide matérielle a également été sollicitée par la Moldavie, la Slovaquie, la Pologne et la République Tchèque. Elle vise dans tous les cas l’approvisionnement en sacs de couchages, tentes et groupes électrogènes et le recrutement d’experts en gestion de camps de réfugiés [27]. L’aide humanitaire, contrairement aux points qui suivent, n’a pas engendré de rupture paradigmatique et s’inscrit dans la tradition des opérations de l’UE.


Le soutien de l’Union Européenne à l’Ukraine s’est ensuite matérialisé dans l’accueil réservé aux réfugiés. Si la tendance générale au sein de l’UE – et plus particulièrement au sein du groupe de Višegrad [28] – rejoint la volonté de réformer la politique d’asile et de lutter contre l’immigration illégale, la crise ukrainienne a rebattu les cartes et forcé les États récalcitrants à ouvrir leurs frontières. Face aux quatre millions d’Ukrainiens ayant pénétré dans le territoire européen pour se réfugier en Pologne, en Roumanie et en Slovaquie [29], les Ministres des affaires intérieures des vingt-sept se sont accordés le 3 mars 2022 pour l’activation du mécanisme de protection temporaire. Ce dernier, adopté en 2001, permet :

  • De ne pas être soumis aux règles migratoires du règlement de Dublin qui définit quel pays est le plus à même d’accueillir et de traiter une demande d’asile [30] ;

  • D’obtenir un statut de protection temporaire pendant un an (renouvelable trois fois) donnant droit au séjour dans tout pays de l’UE ainsi qu’un accès au marché du travail, des soins et à la scolarisation [31].

Source : L'Humanité / Copyright : L'Humanité / Utilisation non commerciale / Lien vers l'infographie : Ces pays où les Ukrainiens trouvent refuge


En parallèle de la PFUE, le 8 mars 2022, la Commission Européenne a proposé l’activation du dispositif d’Action de Cohésion pour les Réfugiés en Europe (CARE) afin de réaffecter certains fonds de la politique de cohésion (2014-2020) aux États-Membres dans la gestion des flux de réfugiés [32]. Celui-ci s’articulerait grâce à l’instrument d’appui technique (API), outil d’expertise européen, chargé de mettre en place les dispositifs intentionnels, opérationnels et infrastructurels pour l’accueil des réfugiés et de faciliter leur insertion socio-économique [33]. L’Union Européenne s’est particulièrement mobilisée pour l’accueil des réfugiés ukrainiens, contrastant avec la gestion des précédentes vagues migratoires.


Enfin, le soutien apporté à l’Ukraine en matière de défense a non seulement permis à l’UE de sortir de son immobilisme – concernant le projet d’une Europe de la Défense porté par la PFUE [34] – mais a également provoqué une rupture paradigmatique chez plusieurs États. Les dirigeants européens ont, dès le 28 février 2022, accepté de financer l’envoi d’armes létales à un pays en guerre, qui plus est, non membre de l’UE [35]. Celles-ci doivent être prises en charge par le nouvel instrument de défense de l’UE adopté en 2021 : la Facilité Européenne pour la Paix (FEP). Chargée de financer les actions extérieures ayant une dimension militaire ou de défense, elle peut également être utilisée pour renforcer les capacités militaires d’États tiers [36]. De fait, moins d’un an après son instauration, les chefs d’États et de Gouvernements se sont accordés pour une enveloppe de 450 millions d’euros pour financer les armements, auxquels s’ajoutent 50 millions d’euros d’équipements de protection et de carburant. Mais à l’occasion du sommet européen de Versailles des 10 et 11 mars 2022, Charles Michel et Josep Borrell ont proposé de doubler cette contribution pour la porter à un milliard d’euros [37]. Cette décision est doublement historique : à la fois pour l’UE qui n’a jamais financé d’armes pour un État tiers, mais également pour le Danemark, l’Allemagne, la Finlande et la Suède, qui ont décidé d’y contribuer, dérogeant à leur tradition de neutralité [38]. Ici, l’objectif est donc de doter l’armée ukrainienne de matériel de qualité afin qu’elle puisse repousser l’offensive russe, sans toutefois impliquer directement les États Membres de l’UE dans l’envoi de contingents nationaux, écartant par extension le risque de co-belligérance.


Ainsi, impulsée par la PFUE, cette synergie des vingt-sept a permis l’envoi d’une aide humanitaire, l’accueil des réfugiés et le financement d’armes pour l’Ukraine. Elle met à la fois en exergue la capacité de réponse aux crises de l’UE mais également le contraste avec la situation ante bellum, laissant se dessiner la perspective d’une réelle rupture paradigmatique et stratégique.


Conclusion


Pour conclure, tant la politique de sanction économique et les mesures de soutien plébiscitées par la PFUE ont permis d’afficher une réponse claire, ferme et unanime face à l’invasion russe de l’Ukraine. Par ailleurs, cette synergie des vingt-sept pour l’envoi d’une aide humanitaire, l’accueil des réfugiés et le financement d’armes pour l’Ukraine illustre non seulement la capacité de réaction de l’UE mais également la capacité de mobilisation de ses États Membres lorsqu’une situation de crise advient. Le conflit Ukrainien met ainsi en exergue un réel mouvement de fédération au niveau infra-européen.


POUR APPROFONDIR :



 

[1] BONIFACE Pascal, La Géopolitique, 2020, « Partie 3, chapitre 2 : Ukraine-Russie », pp. 79-83. [2] DUGOIN-CLÉMENT Christine, « Conférence : Donbass : une guerre sans fin ? », IEGA, Paris, 21/10/2021. [3] Pour de plus amples informations, voir la première veille du DNIEPR, intitulée « L’escalade des tensions et la stratégie russe », IEC-IES, 22/03/2022, disponible sur : https://www.institut-crises.org/veilleukraine. [4] DA SILVA Lucas, « Guerre en Ukraine, quelles sanctions de l’UE contre la Russie ? », Toute l’Europe, 22/03/2022, https://www.touteleurope.eu/l-ue-dans-le-monde/guerre-en-ukraine-quelles-sanctions-de-l-ue-contre-la-russie/, page consultée le 27/03/2022. [5] BONIFACE Pascal, « Ukraine : les pays d’Europe redécouvrent qu’ils pourraient être victimes de la guerre », IRIS, 23/03/2022, https://www.iris-france.org/166038-ukraine-les-pays-deurope-redecouvrent-quils-pourraient-etre-victimes-de-la-guerre/, page consultée le 27/03/2022. [6] Pour de plus amples informations, voir la première veille sur la PFUE, intitulée « L’autonomie stratégique, clef de voûte de la PFUE ». [7] CLERGET Jérôme. « De l'accord de partenariat et de coopération aux « quatre espaces communs », Les cahiers Sirice, vol. 12, n°2, 2014, pp. 45-58. [8] Mesure en vigueur depuis 2017, soit avant le début de la guerre en Ukraine. [9] « Fiche info : relations de l’UE avec l’Ukraine », Conseil Européen et Conseil de l’Union Européenne, https://www.consilium.europa.eu/fr/policies/eastern-partnership/ukraine/, page consultée le 27/03/2022. [10] Depuis le 12 septembre 2014 et la réunion extraordinaire du Conseil de l’UE – sous présidence Italienne (du 1er juillet au 31 décembre 2014) –, l’UE interdit l'accès aux crédits européens à plusieurs banques russes et compagnies pétrolières russes, interdit l'exportation de biens pouvant être détournés militairement et interdit l'exportation d'équipements pétroliers vers la Russie. [11] Communiqué de Presse, « L’UE adopte un paquet de sanctions en réponse à la reconnaissance des zones des oblasts ukrainiens de Donetsk et de Louhansk non contrôlées par le gouvernement et à l’envoi de troupes dans la région », Conseil Européen et Conseil de l’Union Européenne, 23/02/2022, https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2022/02/23/russian-recognition-of-the-non-government-controlled-areas-of-the-donetsk-and-luhansk-oblasts-of-ukraine-as-independent-entities-eu-adopts-package-of-sanctions/, page consultée le 27/03/2022. [12] Opus cit. [13] Communiqué de Presse, « Agression militaire de la Russie contre l'Ukraine: l'UE impose des sanctions à l'encontre du président Poutine et du ministre des affaires étrangères Lavrov et adopte des sanctions individuelles et économiques de grande ampleur », Conseil Européen et Conseil de l’Union Européenne, 25/02/2022, https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2022/02/25/russia-s-military-aggression-against-ukraine-eu-imposes-sanctions-against-president-putin-and-foreign-minister-lavrov-and-adopts-wide-ranging-individual-and-economic-sanctions/, page consultée le 27/03/2022. [14] Les principaux États Membres réticents étaient l’Allemagne, l’Italie et la Hongrie. [15] Communiqué de presse, « Agression militaire de la Russie contre l'Ukraine: l'UE exclut certaines banques russes du système SWIFT et instaure de nouvelles restrictions », Conseil Européen et Conseil de l’Union Européenne, 2/03/2022, https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2022/03/02/russia-s-military-aggression-against-ukraine-eu-bans-certain-russian-banks-from-swift-system-and-introduces-further-restrictions/, page consultée le 27/03/2022. [16] Communiqué de presse, « Agression militaire de la Russie contre l'Ukraine: l'UE adopte de nouvelles mesures sectorielles ciblant la Biélorussie et la Russie », Conseil Européen et Conseil de l’Union Européenne, 9/03/2022, https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2022/03/09/russia-s-military-aggression-against-ukraine-eu-agrees-new-sectoral-measures-targeting-belarus-and-russia/, page consultée le 27/03/2022. [17] WOILLET Victor, « Exclusion de la Russie du réseau bancaire SWIFT, quelles conséquences pour l’Europe ? », Le Figrao, 02/03/2022, https://www.lefigaro.fr/vox/monde/exclusion-de-la-russie-du-reseau-bancaire-swift-quelles-consequences-pour-l-europe-20220302, page consultée le 27/03/2022. [18] AFP, « Le réseau SWIFT suspend des banques iraniennes après le retour des sanctions américaines », Le Temps, 5/11/2018, https://www.letemps.ch/monde/reseau-swift-suspend-banques-iraniennes-apres-retour-sanctions-americaines, page consultée le 27/03/2022. [19] Ibid note 17. [20] Communiqué de presse, « Quatrième train de sanctions en raison de l'agression militaire de la Russie contre l'Ukraine: 15 personnes et 9 entités supplémentaires ciblées par les mesures restrictives de l'UE », Conseil Européen et Conseil de l’Union Européenne, 15/03/2022, https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2022/03/15/fourth-package-of-sanctions-in-view-of-russia-s-military-aggression-against-ukraine-15-additional-individuals-and-9-entities-subject-to-eu-restrictive-measures/, page consultée le 27/03/2022. [21] Déclaration, « Intervention du président Charles Michel suite au Conseil européen extraordinaire sur l'Ukraine », Conseil Européen et Conseil de l’Union Européenne, 25/02/2022, https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2022/02/25/remarks-by-president-charles-michel-after-the-special-meeting-of-the-european-council-on-ukraine/, page consultée le 27/03/2022. [22] Ibid note 11. [23] Fiche info, « Mécanisme de protection civile de l’UE », Commission Européenne, https://ec.europa.eu/echo/what/civil-protection/eu-civil-protection-mechanism_fr, page consultée le 27/03/2022. [24] Pour de plus amples informations, voir la première veille de la PFUE, intitulée : « L’autonomie stratégique, clef de voûte de la PFUE », IEC-IES, 18/03/2022, disponible sur : https://www.institut-crises.org/post/veille-pfue-l-autonomie-strat%C3%A9gique-clef-de-vo%C3%BBte-de-la-pfue. [25] Ibid note 23. [26] OLIVIER Arthur, « Guerre en Ukraine : le rôle du mécanisme de protection civile de l’Union Européenne », Toute l’Europe, 23/03/2022, https://www.touteleurope.eu/l-ue-dans-le-monde/guerre-en-ukraine-le-role-du-mecanisme-de-protection-civile-de-l-union-europeenne/, page consultée le 27/03/2022. [27] Opus cit. [28] C’est une organisation intergouvernementale réunissant la Hongrie, la Pologne, la République Tchèque et la Slovaquie, pays illibéraux et opposés à l’accueil de réfugiés. [29] « Urgence Ukraine », UNHCR, mis à jour le 21/03/2022, https://www.unhcr.org/fr/urgence-ukraine.html, page consultée le 27/03/2022. [30] FAURE Agnès, « Asile et migrations en Europe : qu’est-ce que le règlement de Dublin ? », Toute l’Europe, 23/09/2020, https://www.touteleurope.eu/societe/asile-et-migrations-en-europe-qu-est-ce-que-le-reglement-de-dublin/, page consultée le 27/03/2022. [31] PALLUET Adrien, « Guerre en Ukraine : comment l’Union Européenne accueille en urgence les ukrainiens », Toute l’Europe, 23/03/2022, https://www.touteleurope.eu/l-ue-dans-le-monde/guerre-en-ukraine-comment-l-union-europeenne-accueille-en-urgence-les-ukrainiens/, page consultée le 27/03/2022. [32]“ Ursula Von Der Leyen Interview : questions and answers on the Cohesion’s Action for Refugees in Europe (CARE) proposal”, European Commission, 8/03/2022, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_22_1608, page consultee le 27/03/2022. [33] Press release, « Ukraine : Commission launches special call to support Member States welcoming refugees from Ukraine and the phasing out of their reliance on fossil fuels from Russia », European Commission, 21/03/2022, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_1867, page consultée le 27/03/2022. [34] Pour de plus amples informations, voir la première veille de la PFUE, intitulée : « L’autonomie stratégique, clef de voûte de la PFUE », IEC-IES, 18/03/2022, disponible sur : https://www.institut-crises.org/post/veille-pfue-l-autonomie-strat%C3%A9gique-clef-de-vo%C3%BBte-de-la-pfue. [35] TOBELEM Boran, « Un mois après l’invasion russe, qu’a fait l’Union européenne pour l’Ukraine ? », Toute l’Europe, 23/03/2022, https://www.touteleurope.eu/l-ue-dans-le-monde/un-mois-apres-l-invasion-russe-qu-a-fait-l-union-europeenne-pour-l-ukraine/, page consultée le 27/03/2022. [36] DA SILVA Lucas, « Défense : qu’est-ce que la Facilité européenne pour la paix ? », Toute l’Europe, 17/03/2022, https://www.touteleurope.eu/l-ue-dans-le-monde/defense-qu-est-ce-que-la-facilite-europeenne-pour-la-paix/, page consultée le 27/03/2022. [37] Opus cit. [38] CIBIRSKI Antoine, « Le jour de l’Europe est-il arrivé ? », Fondation Robert Schuman, 21/03/2022, https://www.robert-schuman.eu/fr/questions-d-europe/0625-le-jour-de-l-europe-est-il-arrive, page consultée le 27/03/2022.

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