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Veille PFUE - « La coopération policière et douanière, cœur des discussions de Lille et Bruxelles »

Par Gaëlle WELSCH


Directeur de publication : Thomas MESZAROS

Responsable pédagogique : Fabien DESPINASSE, Chiara ALEXANDRE


Introduction

Le 9 décembre 2021 à l’Élysée, Emmanuel Macron a ouvert sa conférence de presse sur le programme de la Présidence Française de l’Union Européenne en abordant les questions d’immigration [1]. Faisant de celui-ci le premier sujet de son axe sur la souveraineté de l’Europe – devant les questions de défense, d’énergie et cyber – le Président a ainsi exprimé le souhait de rendre l’Europe souveraine grâce à la maîtrise de ses frontières. Pour ce faire, le Président a mis coopération policière et douanière au cœur de son programme. Cela s’est traduit par la volonté de réviser les mécanismes de protection des frontières de l’Union Européenne, de poursuivre les travaux en matière d’asile et de migration, et de renforcer la coopération policière au niveau d’Europol [2].


C’est notamment ce que mettent en lumière les différentes réunions informelles et conseils des Ministres des Affaires Intérieures des vingt-sept, rassemblés à plusieurs reprises en février et mars 2022 sous l’égide de Gérald Darmanin, Ministre de l’Intérieur Français. Si le conflit russo-ukrainien a bien évidemment fait irruption dans l’agenda des politiques – auquel les ministres ont répondu par l’activation de l’IPCR (Integrated Political Crisis Response) et du mécanisme de protection civile [3] –, la PFUE est parvenue à maintenir le cap sur ses objectifs initiaux. De fait, trois dossiers ont connu une avancée particulière dans les réunions de Lille du 3 et 4 février 2022 et du Conseil de Bruxelles du 3 et 4 mars 2022 : la révision du règlement d’Europol, le nouveau Pacte de Migration et d’Asile, et la réforme de l’Espace Schengen [4].


I. La révision du règlement d’Europol


Réunis à Lille les 3 et 4 février 2022, les Ministres des Affaires Intérieures des vingt-sept ont longuement discuté de l’avenir de la coopération policière en Europe [5]. Celle-ci repose, en autres, sur Europol. Inauguré en 1998, l’Office Européen de Police a pour objectif d’assister les États-Membres de l’Union Européenne dans leur lutte contre :

  • Le trafic illicite de stupéfiants ;

  • Les filières d’immigration clandestine ;

  • Le trafic de véhicules volés ;

  • La traite des êtres humains ;

  • Le faux-monnayage et la falsification ;

  • Le trafic de matières radioactives et nucléaires ;

  • La cybercriminalité et le terrorisme [6].

Europol peut également, depuis le Traité de Lisbonne (2009), coordonner, organiser ou réaliser lui-même des actions opérationnelles, fonctions qui auparavant n’incombaient qu’aux États-Membres. Mais Emmanuel Macron, soucieux dans le cadre de la PFUE de renforcer les moyens de l’Union Européenne pour se prémunir contre les nouvelles menaces et nouveaux modes d’agression – cybercriminalité, cybermenace, apologie du terrorisme –, a milité pour la révision du règlement d’Europol. C’est également ce que relaie Gérald Darmanin, pour qui « Europol joue un rôle essentiel en appuyant de manière croissante les États membres dans leur lutte contre la criminalité organisée et le terrorisme [7] ».


Consécutivement à l’accord trouvé avec le Parlement Européen sur le sujet le 1er février 2022, les ministres ont largement soutenu les propositions de la PFUE les 3 et 4 février 2022. La révision du règlement d’Europol va dès lors inclure :

  • L’instauration d’une initiative d’enquête, où Europol peut proposer « l’ouverture d’une enquête nationale sur des crimes non-transfrontaliers portant atteinte à un intérêt commun qui fait l'objet d'une politique de l'Union Européenne ;

  • La coopération avec le Parquet européen, dans le cadre d’une collaboration étroite où l’Office doit soutenir les enquêtes que le Parquet a instruit, tout en lui signalant les comportements délictueux relevant de sa compétence ;

  • La coopération avec des pays tiers, qui introduit « la possibilité d'échanger des données à caractère personnel avec des pays où des garanties appropriées sont prévues par un instrument juridiquement contraignant ou existent selon l'autoévaluation menée dans le cadre d'Europol » ;

  • La coopération avec des acteurs privés, signifiant qu’« Europol pourra recevoir des données à caractère personnel directement d’acteurs privés, offrant ainsi un point de contact au niveau de l'UE pour partager légalement des ensembles de données relevant de plusieurs autorités »

  • L’aide aux États Membres dans l’utilisation de technologies émergentes et dans l’analyse des données numériques pour la lutte contre les formes graves de criminalité et de terrorisme [8].

Ainsi, la révision du règlement Europol – en cours depuis plusieurs mois dans le cadre du Trilogue [9] et entrant, suite à la validation du Conseil, dans sa phase d’adoption – constitue un véritable enjeu pour la PFUE dans un contexte d’intensification des risques cyber et de la menace terroriste. C’est donc pour « garantir un niveau élevé de sécurité aux citoyens européens [10] », que la PFUE œuvre en faveur du renforcement de la coopération policière au sein de l’Union Européenne. Ce dossier, ayant connu une avancée spectaculaire, sera probablement soumis au vote lors des prochaines sessions plénières du Parlement Européen de mai et juin 2022.


II. Le nouveau Pacte de Migration et d’Asile


Si la révision d’Europol, une fois actée début février 2022 est en voie d’adoption, un autre dossier – pour lequel un consensus n’est toujours pas atteint – a longuement été étudié en février et mars 2022 : la réforme du Pacte de Migration et d’Asile. Née dans les années 1990 et formalisée par l’entrée en vigueur de l’Espace Schengen (1995), la politique d’asile et de migration de l’Union est réglée par le Traité d’Amsterdam (1997). Celui-ci stipule notamment que l’Union Européenne est compétente pour :

  • La définition des conditions d’entrée et de séjour des immigrants légaux, qui reposent sur le règlement de Dublin III [11] ;

  • L’encouragement des États-Membres à prendre des mesures d’intégration ;

  • La prévention et la réduction de l’immigration irrégulière, qui passe par la formulation d’une politique de retour et la signature d’accords de réadmission avec des pays tiers [12].

Mais, la crise migratoire de 2015 – où 1,28 million de demandes d’asiles avaient été déposées sur le territoire européen [13] – et le désastre des camps de « rétention » des migrants en Grèce – symbolisé par l’incendie du camp de la Moria, sur l’île de Lesbos le 9 septembre 2020 –, ont profondément rebattu les cartes. Soucieuse d’adopter « une approche axée sur l’humain et empreinte d’humanité [14] », la nouvelle Présidente de la Commission, Ursula Von Der Leyen, a présenté un Nouveau Pacte sur la Migration et l’Asile le 23 septembre 2020. Celui-ci repose notamment sur la volonté de :

  • Rationaliser et harmoniser la politique migratoire européenne, par le truchement de l’Agence de l’Union Européenne pour l’Asile (AUEA), en service depuis le 19 janvier 2022 et chargée de coordonner l’accueil, le traitement des demandes et le retour des migrants ;

  • Garantir la solidarité des États-Membres, en faisant en sorte qu’« aucun État ne [supporte] une responsabilité disproportionnée en matière migratoire. Tous les États membres doivent contribuer à l’effort de solidarité » ;

  • Renforcer les frontières extérieures via la mise en place de procédure de traitement des demandes aux frontières de l’espace, en s’appuyant sur le renforcement d’Eurodac – organisme chargé de recenser les données biométriques des demandeurs et d’effectuer les contrôles de santé et sécurité ;

  • Protéger les migrants en instaurant un nouveau mécanisme de surveillance pour éviter les refoulements abusifs aux frontières et via la décriminalisation des sauvetages en mer [15].


C’est dans cette perspective que s’inscrit la PFUE, désireuse de poursuivre les travaux entrepris par la Commission. De fait, les ministres des affaires intérieures des vingt-sept se sont saisis, les 3 et 4 février et mars 2022, de l’épineux dossier de l’asile et des migrations. Ce dernier cristallise en particulier l’hostilité du groupe de Visegrad qui craint que favoriser la solidarité entre États-Membres ne laisse présager la réintroduction d’un mécanisme de répartition obligatoire [16]. En réaction, la PFUE a proposé le 3 et 4 février, en marge des réunions de Lille, l’adoption d’une approche graduelle dont l’objectif est la discussion étape par étape de chaque point. Cette proposition permet, en ralentissant le processus de discussion, de ménager les vingt-sept dont la volonté de contrôle a été confortée. Dès lors, ils ont travaillé à Lille à la définition d’une première étape de la réforme du régime européen [17]. Ces pourparlers ont notamment été poursuivis à Bruxelles les 3 et 4 mars, où une première ébauche de l’accord a été élaborée. Celle-ci vise notamment l’évaluation de nouveaux partenariats avec des États tiers, le renforcement des contrôles aux frontières et le soutien aux États Membres les plus affectés par les flux [18]. Les discussions sur le sujet reprendront aux prochaines réunions informelles des 9 et 10 juin 2022.


Ainsi, si certaines réticences ont retardé le processus de négociation sur le dossier de des migrations et de l’asile, des avancées significatives ont malgré tout été notées dans le cadre des réunions et du Conseil des ministres des affaires intérieures. « Consciente qu’un accord sur le pacte est improbable d’ici juillet 2022 [19] », la PFUE n’a eu d’autres choix que de poursuivre l’approche graduelle, dans l’espoir que la Présidence de la République Tchèque – qui débutera le 30 juin jusqu’au 31 décembre 2022 – puisse entériner le Pacte.


III. La réforme de l’Espace Schengen


S’inscrivant dans la continuité du désir d’Emmanuel Macron de construire une Europe souveraine en gérant ses frontières, la réforme de l’Espace Schengen a été le troisième dossier ayant enregistré des progrès aux réunions de février et de mars 2022. L’espace Schengen, instauré en 1995, autorise la libre circulation des personnes au sein de l’Union Européenne. Les normes de l’Espace Schengen ont été absorbées par le droit de l’Union Européenne grâce au Traité d’Amsterdam (1999), bien que l’espace comprenne aussi quatre États non-membres de l’Union (Islande, Liechtenstein, Norvège, Suisse) et de facto quatre micro-États européens (Monaco, Saint-Marin, Vatican et Gibraltar). S’il est régulièrement associé à la suppression des contrôles aux frontières intérieures du territoire européen, il signifie en réalité le déplacement et le renforcement des contrôles aux frontières externes de l’Union [20]. C’est notamment le rôle de l’Agence Frontex (2016), qui, outre sa fonction de contrôle aux frontières extérieures de l’UE (terrestres, maritimes, aériennes), couvre également des tâches liées à la sécurité maritime, aux activités de recherche et de sauvetage, ainsi qu’à la protection de l’environnement [21]. Toutefois, si la gestion des frontières externes fait l’objet d’un transfert de compétence des États à Frontex, ils peuvent malgré tout rétablir temporairement les contrôles aux frontières externes mais également internes en cas de menace pour l’ordre public ou la sécurité. Ce fut notamment le cas de la France, qui, au lendemain des attentats de 2015, réinstaura des contrôles aux frontières internes (Pyréenées, Alpes, Rhin) et externes à l’espace Schengen (Manche, Côte Atlantique).


Mais, si l’Espace Schengen est l’une des plus grandes réalisations de l’intégration européenne, il a été mis à l’épreuve par une série de crises et de défis – crise des réfugiés (2015), nombre croissant d’attentat terroristes sur le sol européen, pandémie de Covid-19 – ayant mis en exergue les carences dans la gestion des frontières extérieures de l’Union [22]. C’est notamment pour y palier que la Commission Européenne a présenté le 2 juin 2021 sa nouvelle stratégie pour un Espace Schengen pleinement opérationnel et résilient. Celle-ci comprend, en autres :

  • L’amélioration de la gestion des frontières extérieures, via la systématisation de l’échange d’information dans le cadre d’accords bilatéraux et multilatéraux avec les pays tiers, la formation d’un contingent permanent du corps européens de garde-frontières et garde-côtes et l’établissement d’un règlement de filtrage préalable à l’entrée ;

  • Le renforcement de l’espace Schengen sur le plan interne, via la réforme du mandat d’Europol et du nouveau Pacte sur la Migration et l’Asile et l’évaluation de l’utilisation de technologies comme solution de substitution aux contrôles aux frontières ;

  • Le renforcement de la préparation et de la gouvernance de l’espace Schengen, via l’organisation régulière de forums Schengen et la présentation de rapports sur la situation dans l’espace, l’élaboration d’un plan d’urgence de gestion de crises, dans le cas où le bon fonctionnement de la libre circulation des marchandises au sein du marché intérieur serait menacé, et la surveillance permanente des flux migratoires externes [23].

Saisis de la question, les Ministres des Affaires Intérieures des vingt-sept ont débattu sur le sujet les 3 et 4 février et mars 2022. À Lille, ils ont évalué la bonne application de l’acquis Schengen [24] par les États-Membres, clarifié le cadre de rétablissement des contrôles aux frontières intérieures et discuté de l’introduction de contrôles exhaustif sur les personnes détectées alors qu’elles franchissent irrégulièrement les frontières [25]. À l’issue des réunions informelles, ils ont également convenu de créer un « Conseil Schengen ». Celui-ci, semblable à l’Eurogroupe, doit réunir une fois par mois les Ministres des Affaires Intérieures pour discuter des questions concernant l’espace de libre circulation des personnes [26]. La première réunion s’est notamment tenue les 3 et 4 mars 2022 à Bruxelles, au cours de laquelle les ministres ont déclaré avoir adopté le règlement général du nouveau format, qui prévoie « des évaluations objectives et impartiales permettant de détecter rapidement les manquements dans l'application des règles de Schengen et de veiller à ce qu'il soit rapidement remédié à ces manquements [27] ». En outre, ils se sont également rangés derrière la proposition de la PFUE d’établir un baromètre reflétant la situation dans l’Espace Schengen. Comme pour le dossier des migrations et de l’asile, les discussions sur l’Espace Schengen reprendront aux prochaines réunions informelles des 9 et 10 juin 2022.


Ainsi, face aux multiples défis ayant déstabilisé l’Espace Schengen, la PFUE a décidé d’œuvrer dans le sens de la Commission et « d’initier, sous cette présidence, une réforme de l’espace Schengen [28] ». Cela s’est notamment traduit par l’approfondissement des réflexions et la constitution du Conseil Schengen, premier pas vers le renforcement de la coordination au niveau de l’UE.


Conclusion


Pour conclure, les rencontres des Ministres des Affaires Intérieures des 3 et 4 février et mars 2022 ont permis à la PFUE de faire avancer trois dossiers phares visant à renforcer la coopération policière et douanière au sein de l’Union Européenne. Si la révision du mandat d’Europol, la réforme du Pacte de Migration et d’Asile et de l’Espace Schengen ont connu des avancées significatives, les deux derniers sont pour l’instant en phase de discussion et rencontrent par moment des réticences de la part des États membres. Ainsi, si Emmanuel Macron entendait rendre l’Europe souveraine en renforçant le contrôle aux frontières et de l’Espace Schengen, s’appuyant de facto sur Europol, il semblerait que d’ici la fin de la Présidence Française du Conseil de l’Union Européenne, le 30 juin 2022, seule l’adoption de la révision d’Europol soit envisageable.


POUR APPROFONDIR :



 

[1] TARDIS Matthieu, « L’asile et l’immigration : les enjeux de la présidence française de l’Union européenne », Centre Migrations et Citoyenneté, IFRI, 25/01/2022, https://www.ifri.org/sites/default/files/atoms/files/tardis_asile_immigration_pfue_2022-1.pdf, page consultée le 13/04/2022. [2] Europe2022, « Justice et Affaires Intérieures », Programme PFUE, décembre 2021, pp. 30-37. [3] Pour de plus amples informations, voir la veille n°3, intitulée « La guerre en Ukraine, un catalyseur fédérant l’Union Européenne », IEC-IES, 1/04/2022, disponible sur : https://www.institut-crises.org/post/veille-pfue-la-guerre-en-ukraine-un-catalyseur-f%C3%A9d%C3%A9rant-l-union-europ%C3%A9enne. [4] « La présidence française de l’Union européenne à la loupe : les priorités de la présidence française de l’Union européenne », Institut Montaigne, janvier 2022, https://www.institutmontaigne.org/ressources/pdfs/publications/la-presidence-francaise-de-lunion-europeenne-la-loupe-chapitre2.pdf, page consultée le 13/04/2022. [5] « Réunion informelle des ministres chargés de la justice et des affaires intérieures », Présidence Française du Conseil de l’Union Européenne, 1/02/2022, https://presidence-francaise.consilium.europa.eu/fr/actualites/reunion-informelle-des-ministres-charges-de-la-justice-et-des-affaires-interieures/, page consultée le 13/04/2022. [6] « Qu’est-ce qu’EUROPOL, l’office européen de police ? », Toute l’Europe, 11/11/2020, https://www.touteleurope.eu/societe/qu-est-ce-qu-europol-l-office-europeen-de-police/, page consultée le 13/04/2022. [7] Communiqué de presse, « Europol : accord provisoire entre la présidence du Conseil et le Parlement européen sur le nouveau mandat de l’agence », Conseil Européen et Conseil de l’Union Européenne, 1/02/2022, https://www.consilium.europa.eu/fr/press/press-releases/2022/02/01/europol-provisional-agreement-between-council-presidency-and-european-parliament/, page consultée le 13/04/2022. [8] Ibid. [9] Le trilogue est l’avant dernière phase de négociations en vue d’adopter un texte à l’échelle européenne. Au cours de celle-ci, le Conseil de l’Union Européenne, le Parlement Européen et la Commission Européenne doivent s’accorder sur un texte final. Par souci d’efficacité du processus législatif, les trois institutions tiennent alors des réunions informelles tripartites. C’est dans ce cadre que se situe le dossier d’Europol avant validation par le Conseil, pour entrer, ensuite, dans la phase finale d’adoption au Parlement Européen. [10] Europe2022, « Justice et Affaires Intérieures », Programme PFUE, décembre 2021, pp. 30-37, opus cit note 2. [11] FAURE Agnès, « Asile et migrations en Europe : qu’est-ce que le règlement de Dublin ? », Toute l’Europe, 23/09/2020, https://www.touteleurope.eu/societe/asile-et-migrations-en-europe-qu-est-ce-que-le-reglement-de-dublin/, page consultée le 27/03/2022. Le règlement de Dublin III, entré en vigueur en 2013, détermine selon quels critères les pays sont responsables d’une demande d’asile. Deux critères prévalent : si un membre de la famille du requérant est présent dans un pays, ce dernier doit prendre en charge la demande, et la demande doit être traitée par l’État qui a déjà délivré un titre de séjour ou visa en cours de validité. Si la situation du requérant ne correspond à aucun de ces critères, alors le pays qui traitera la demande est le premier pays par lequel le demandeur est entré, où ses empreintes ont été enregistrées. De facto, les demandes d’asiles sont principalement traitées par les pays de première limitrophes de l’UE, comme l’Espagne, l’Italie, la Grèce, Malte, mais également les Pays Baltes et la Pologne. [12] LEQUEUX Vincent, « Asile et migrations dans l’Union européenne », Toute l’Europe, 12/04/2022, https://www.touteleurope.eu/societe/asile-et-migrations-dans-l-union-europeenne/, page consultée le 13/04/2022. [13] CLAYTON Jonathan, « Un million de réfugiés et de migrants ont rejoint l’Europe en 2015 », UNHCR, 22/12/2015, https://www.unhcr.org/fr/news/stories/2015/12/567a746ec/million-refugies-migrants-rejoint-leurope-2015.html?gclid=CjwKCAiAq8f-BRBtEiwAGr3DgT6C6KlFj79jUvw0eLQq1_PZQSY8Ka5MuPjwbHYqTTDrka3QZ1oVQhoCCgsQAvD_BwE&gclsrc=aw.ds, page consultée le 13/04/2022. [14] Communication de la Commission au Parlement Européen, au Conseil, au Comité Économique et Social Européen et au Comité des Régions, « Un nouveau pacte sur la migration et l’asile », Commission Européenne, 23/09/2020, https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:85ff8b4f-ff13-11ea-b44f-01aa75ed71a1.0003.02/DOC_3&format=PDF, page consultée 13/04/2022. [15] GAILLARD Barthélémy, « Que contient le Pacte européen sur la migration et l’asile ? », Toute l’Europe, 23/09/2020, mis à jour le 28/01/2022, https://www.touteleurope.eu/societe/que-contient-le-pacte-europeen-sur-la-migration-et-l-asile/, page consultée le 13/04/2022. [16] BLOJ Ramona, BUZMANIUL Stefanie, « Comprendre le nouveau pacte sur la migration et l’asile », Fondation Robert Schuman, 16/11/2020, https://www.robert-schuman.eu/fr/doc/questions-d-europe/qe-577-fr.pdf, page consultée le 13/04/2022. [17] Compte-rendu final, « Réunion informelle des ministres chargés des affaires intérieures (JAI) », Présidence Française du Conseil de l’Union Européenne, 3/02/2022, https://presidence-francaise.consilium.europa.eu/fr/actualites/reunion-informelle-des-ministres-charges-des-affaires-interieures-jai/, page consultée le 13/04/2022. [18] Compte-rendu final, « Conclusions de la réunion du Conseil ‘Justice et Affaires Intérieures’ (affaires intérieures) », Présidence Française du Conseil de l’Union Européenne, 4/03/2022, https://presidence-francaise.consilium.europa.eu/fr/actualites/conclusions-de-la-reunion-du-conseil-justice-et-affaires-interieures-affaires-interieures-3-4-mars-2022/, page consultée le 13/04/2022. [19] TARDIS Matthieu, « L’asile et l’immigration : les enjeux de la présidence française de l’Union européenne », Centre Migrations et Citoyenneté, IFRI, 25/01/2022, opus cit note 1. [20] « Le fonctionnement de l’Espace Schengen », Toute l’Europe, 1/02/2022, https://www.touteleurope.eu/fonctionnement-de-l-ue/le-fonctionnement-de-l-espace-schengen/, page consultée le 13/04/2022. [21] DA SILVA Lucas, « Qu’est-ce que Frontex, l’Agence Européenne de garde-frontières et de garde-côtes ? », Toute l’Europe, 30/03/2022, https://www.touteleurope.eu/institutions/qu-est-ce-que-l-agence-europeenne-de-garde-frontieres-et-de-garde-cotes-frontex/, page consultée le 13/04/2022. [22] Communication de la Commission au Parlement Européen et au Conseil, « Stratégie pour un Espace Schengen pleinement opérationnel et résilient », Commission Européenne, 02/06/2021, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/PDF/?uri=CELEX:52021DC0277&from=EN, page consultée le 13/04/2022. [23] Ibid. [24] Opus cit, note 20. L’acquis Schengen est l’ensemble de règles juridiques intégrées dans les législations nationales concernant l’harmonisation des contrôles aux frontières et le renforcement de la coopération judiciaire et policière. [25] « Réunion informelle des ministres chargés de la justice et des affaires intérieures », Présidence Française du Conseil de l’Union Européenne, 1/02/2022, opus cit note 5. [26] « La présidence française de l’Union européenne à la loupe : les priorités de la présidence française de l’Union européenne », Institut Montaigne, janvier 2022, opus cit note 4. [27] Compte-rendu final, « Conclusions de la réunion du Conseil ‘Justice et Affaires Intérieures’ (affaires intérieures) », Présidence Française du Conseil de l’Union Européenne, 4/03/2022, opus cit note 18. [28] Europe2022, « Justice et Affaires Intérieures », Programme PFUE, décembre 2021, pp. 30-37, opus cit note 2.


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