Veille PFUE: l'Union Européenne et les Balkans occidentaux face à la menace chinoise.

Par Lou ROCCA

Directeur de publication: Thomas MEZSAROS

Responsable pédagogique: Fabien DESPINASSE, Julie DUNOUHAUD

Introduction:

Charles Michel, président du Conseil Européen, au 23 juin, s’exprimait ainsi avant l’entame du Conseil Européen des 23 et 24 juin 2022: “ Il s'agit d'un moment important car il existe une volonté politique très forte de redynamiser le processus avec les Balkans occidentaux afin d'envoyer un message très clair et fort.” (1). Les destinataires de ce message ne sont pas explicitement mentionnés. Qu’il s’adresse à la Russie, à l’OTAN ou encore à la Chine, Charles Michel explique qu’il a souhaité travailler en étroite collaboration avec la PFUE, par exemple pour apaiser la situation en Macédoine du Nord, ou encore en Bosnie-Herzégovine. Les Balkans occidentaux se sont en effet retrouvés au cœur du travail des institutions européennes durant les six mois de présidence française du Conseil de l’Union Européenne. L’expression des « Balkans occidentaux » renvoie à l’Albanie, à la Bosnie-Herzégovine, à la Serbie, au Monténégro, à la Macédoine du Nord et au Kosovo (la Croatie peut également y être associée mais on gardera cette liste exhaustive des pays non membres de l’UE).

Cette région comprend des États issus de l’implosion de la Yougoslavie suite à la guerre qui dura 10 ans, de 1991 à 2001. Leur particularité est qu’ils ne font pas partie de l’Union Européenne. Pourtant, géographiquement, ils sont entourés de l’alliance.

On pourrait considérer les Balkans occidentaux comme la porte d’entrée au flanc Est de l’Europe. C’est pourquoi il y a eu un regain d’intérêt pour cette région avec le déclenchement de la guerre en Ukraine le 24 février dernier. L’octroi du statut d’État candidat à l’UE pour l’Ukraine et la Moldavie à l’issue du Conseil Européen des 23 et 24 juin a par ailleurs relancé le débat sur le processus d’intégration des Balkans à l’UE. Si la Macédoine du Nord, le Monténégro et l’Albanie ont déjà obtenu le statut d’État candidat, les dirigeants européens se sont aussi penchés sur la problématique de la longueur de ce processus d’intégration.

Ce contexte d’instabilité aux abords de l’Europe et notamment dans les Balkans n’est pas imputable uniquement à la guerre en Ukraine. Outre l’histoire récente des Balkans indéniablement marquée par la guerre, on retrouve un autre acteur qui vient semer le trouble dans les relations entre l’UE et cette région. En effet, la Chine a pleinement intégré le sud de l’Europe dans son projet de Belt and Road Initiative, aussi appelé “nouvelles routes de la Soie” et officialisé en 2013.

La France, durant ces six mois, a souhaité porter l’Europe vers une plus grande autonomie de sa défense, afin de renforcer sa souveraineté. Elle avait proposé la mise en place d’une « Communauté Politique Européenne » (2) suite à l’octroi du statut d'État candidat à l’Ukraine et à la Moldavie. Mais quelle sera la stratégie de l’Union Européenne pour ne pas perdre le contact avec les Balkans occidentaux, zone pivot au centre de l’Europe?

Il convient de revenir sur les spécificités de cette région afin de voir en quoi la présence grandissante de la Chine peut s’apparenter à une vraie menace pour la stabilité de l’Europe, une recherche de stabilité pourtant au cœur du travail effectué par la France lors de cette PFUE.

I. La relation entre l’UE et les Balkans occidentaux compliquée par le caractère instable de la région

1. Un espace de conflictualité :

Avec la chute de l’URSS, en 1991, les anciennes républiques soviétiques en eu accès au droit fondamental d’auto-détermination. Et pourtant, la situation géopolitique dans les Balkans occidentaux s’est alors crispée, les plongeant dans des guerres fratricides qui ont profondément marqué ces sociétés post- communistes. Trois conflits peuvent ici être relatés : celui entre la Bulgarie et la Macédoine du Nord, celui entre la Serbie et le Kosovo et celui qui sévit à l’intérieur même des frontières bosniaques.

1. Les tensions entre la Bulgarie et la Macédoine du Nord, un différent ethnico-linguistique :

Jusqu’à la date du 25 juin 2022, la Bulgarie était contre l’adhésion de la Macédoine du Nord à l’UE, date à laquelle le Parlement bulgare a levé ce véto. Véto tenace alors que cette dernière avait pourtant déjà réussi à régler un différend avec la Grèce sur son nom (3), posée comme condition préalable à l’étude de sa demande de candidature à l’OTAN. La polémique avec la Bulgarie porte en fait sur l’histoire et la langue. Pour l’État bulgare, les macédoniens considèrent à tort qu’ils ont une identité nationale et une langue singulière. Dans leur vision de l’histoire, la Macédoine du Nord était apparue avec la Yougoslavie, post Seconde Guerre Mondiale, et cette dernière n’existant plus, la Macédoine devrait revenir à la Bulgarie. C’est 84% des Bulgares qui ne sont pas favorables à ce que la Bulgarie soutienne la candidature macédonienne à l’UE (4). De son côté, la Macédoine fait partie de l’OTAN et espère donc que cette adhésion fera levier à sa candidature à l’UE.

2 : Le conflit entre la Serbie et le Kosovo : des tensions due à une reconnaissance incomplète : Il y avait déjà eu une guerre de 1998 à 1999, dans laquelle l’OTAN avait fait une campagne de bombardement et qui avait aboutit à la mise en place d’une administration internationale au Kosovo, mais Belgrade ne reconnaît pas l’indépendance du Kosovo, décidée de façon unilatérale en 2008. Ce dernier est pourtant reconnu par 73 états, mais ni la Chine, ni la Russie n’avait apporté leur soutien au nouveau régime kosovar. En septembre 2021, de nouvelles tensions ont éclaté entre la Serbie et le Kosovo, autour d’un différent concernant les plaques d’immatriculation. Concrètement, le Kosovo a interdit les kosovares ayant une plaque serbe de circuler. Cette décision a mis le feu aux poudres, et les barricades se sont à nouveau dressées dans le nord du pays. (5)

3 : Un projet séparatiste qui n’a rien d’inédit et menace la stabilité de la Bosnie-Herzégovine : Milorad Dodik, homme fort de la “République Serbe”, l’une des trois “entités” qui compose l’État de Bosnie-Herzégovine s’attache à défendre son projet séparatiste. Le 10 décembre 2021, il avait fait signer une disposition par le Parlement de Banja Luka, capitale de la République Serbe, pour sortir des institutions bosniaques sous dix mois. La stabilité de toute la région des Balkans occidentaux est d’autant plus menacée qu’il a le soutien de la Serbie et de la Croatie. Ailleurs dans le monde, il peut également compter sur l’appui de Vladimir Poutine et de la Chine de Xi Jimping. L’UE et la France ont été assez silencieuses sur cette situation qui pourtant reste très préoccupante, laissant le soin à Belgrade et Zagreb de trouver une solution.

Le potentiel crisogène de cette région est un facteur explicatif de la difficile mise en relation de ces États avec l’Union Européenne. En effet, les critères d’adhésion sont stricts (6). La mise en place d’institutions démocratiques vitales pour assurer la pérennité d’un Etat de droit sera indéniablement beaucoup moins aisé dans une société déchirée par des années voire des décennies de conflictualité.

2. Un arrimage compliqué à l’Union Européenne:

L’Union Européenne a donc réitéré, ce 23 juin 2022, sa volonté de travailler étroitement avec les pays des Balkans occidentaux, à l’occasion d’un sommet européen qui leur était dédié. Cependant, cet intérêt n’est pas nouveau. Il y avait eu un sommet européen à Thessalonique en 2003, durant lequel l’UE avait assumé le fait de vouloir voir les pays émergents de l’ex Yougoslavie devenir candidat à l’intégration européenne (7). La Croatie a pu rejoindre l’Union Européenne en 2004 et la Slovénie en 2013. Pour les autres États, le contexte n’était pas favorable à cette intégration. Ils accusaient par exemple un taux de chômage très élevé. Actuellement, les pays des Balkans occidentaux peinent encore à atteindre les objectifs énoncés par l’UE. Leur Produit Intérieur Brut n’atteint qu’un tiers de la moyenne des 28 (avant le départ du Royaume-Uni), et leur taux de chômage reste encore très élevé (entre 15 et 30%) (8). Ils ont aussi un problème de perte de population et notamment de leur main-d’œuvre qualifiée qui préfère immigrer dans des pays de l’Union Européenne.

Ces incompatibilités existantes entre leur modèle politiques et économiques et celui prôné par l’Union Européenne ne doivent pas masquer l’étroite collaboration qu’il existe entre ces protagonistes. En effet, l’UE reste le principal partenaire commercial des Balkans. Elle absorbe près de 70% de leurs exportations et près de 60% de leurs importations. Par ailleurs, la majeure partie de l’investissement directs à l’étranger (IDE) proviennent de l’Union Européenne (8).

En 2017, une nouvelle étape avait été franchie par la Commission Européenne dans ce travail de rapprochement avec les Balkans occidentaux (9). L’objectif était alors de réfléchir à une stratégie pour un élargissement crédible de ces sociétés en terme de temporalité. La Commission Européenne prévoyait ainsi 6 pistes de chantiers pour les États désireux de candidater à l’UE :

1. Renforcer l’état de droit.

2. Renforcer le soutien au développement socio-économique.

3. Développer une stratégie numérique pour les Balkans occidentaux.

4. Renforcer les liens dans le domaine de la sécurité et des migrations.

5. Renforcer la connectivité dans les secteurs des transports et de l’énergie.

6. Soutenir la réconciliation et les relations de bon voisinage. (8)

Tremplin vers une intégration accélérée ou « mise en quarantaine » (8) neutralisante pour la Bosnie-Herzégovine, l’Albanie, le Monténégro, le Kosovo et la Macédoine du Nord ? Aucune décision tranchée n’avait donc été prise au niveau des 28. La PFUE a donc été l’occasion pour Emmanuel Macron de relancer le débat autour des procédures d’intégration de l’Union Européenne. Dès 2017, Emmanuel Macron mettait l’emphase sur l’importance de la stabilité de la région balkanique occidentale pour la sécurité globale de l’Europe : “Cette Union, lorsqu’ils respecteront pleinement l’acquis et les exigences démocratiques, devra s’ouvrir aux pays des Balkans. Car notre Union reste attractive et son aura est un facteur essentiel de paix et de stabilité sur notre continent “ (10). Les Balkans sont donc un espace géopolitique relativement instable. La guerre de Yougoslavie prenait fin il y a deux décennies et les tensions restent par endroits toujours vives. Cependant, l’intérêt géostratégique de la zone n’est plus à prouver, en témoigne l’implication grandissante de l’Union Européenne dans le futur des Balkans occidentaux face aux menaces directes qui pèse sur eux.

II. Un espace convoité comme témoin de son importance géostratégique

Au sortir de la Guerre Froide, la menace qui pesait sur les Balkans occidentaux était facilement identifiable, commune à tous les anciens satellites de l’URSS. L’invasion russe de l’Ukraine du 24 février 2022 laisse craindre un dessein expansionniste russe qui pourrait venir menacer des pays plus à l’Ouest de l’Europe. Ainsi, sous la pression de la conjoncture géopolitique, l’Union Européenne a accordé le 24 juin dernier le statut d’État candidat à l’Ukraine et à la Moldavie (11). Mais quand est-il des Balkans occidentaux ? Ils partagent également un historique douloureux avec la présence russe d’il y’a moins d’un demi siècle, et ils ne se sont eux-mêmes pas tout à fait relevés des guerres intestines de la région survenues à la fin du XXe siècle. La région des Balkans occidentaux est donc vulnérable. Cette précarité a été exploitée par un autre protagoniste qui n’a pourtant pas fait son entrée dans les Balkans en 2022.

Étude de cas: l’ingérence chinoise comme facteur de déstabilisation en Europe. Un élément crucial à prendre en compte par la PFUE

Cette menace chinoise pourrait être caractérisée de sous-jacente, en ce qu’elle n’inonde pas les débats stratégiques comme le fait le comportement de la Russie. Concrètement, la présence chinoise dans la région s’exprime par des investissements directs ou des prestations de services dans des la construction d’infrastructures portuaires, ferroviaires ou autoroutières. (8)

Cette présence chinoise dans le sud de l’Europe n’est cependant pas nouvelle. La Chine avait par exemple entretenue d’étroites relations avec Tito dans les années 1970, ce dernier ayant rompu ses liens avec l’URSS de Staline dès 1948 à cause de son projet de fédération yougoslave (12). Dès les années 1960 a eu en fait lieu un mouvement de recul par rapport à l’URSS et de rapprochement avec Pékin (12). Par la suite, la Chine s’est placée du côté de la Serbie de Milosévic (président de la fédération yougoslave de 1997 à 2000), en héritage des bonnes relations entre Deng Xiaoping et Tito.

L’intérêt de la Chine pour la région des Balkans occidentaux est imputable à la politique de libéralisation de l’économie chinoise entamée par Deng Xiaoping en 1978 (13), ou encore à la politique du Go Out de 1999 (14) qui visait à promouvoir les investissements chinois à l’étranger. D’où la présence, certes discrète, mais réelle, de la Chine en Europe du Sud à partir du début des années 1990. C’est ce qu’illustre Alejandro Portes, sociologue cubano-américain, dans son expression de « mondialisation par le bas » (15). S’est ainsi mis en place un « commerce transnational discret » (16) entre la Chine et les Balkans car la demande n’a cessé d’y croître. Cette « mondialisation par le bas » n’était pas le fait des États mais d’acteurs particuliers. En 2013, avec la BRI, cette présence chinoise s’est institutionnalisée en même temps qu’elle s’est officialisée, au risque de déstabiliser ces premiers échanges informels mis en place. Mais cette nouvelle « mondialisation par le haut » est en fait compatible avec la première. En découle finalement une « diplomatie économique » (16) exercée par la Chine sur le sud de l’Europe, y compris en France, où elle investit fortement à Marseille. Une réunion des ministres européens du Commerce le 14 février 2022 devait ainsi coordonner la réponse de l’Europe face à cette ingérence chinoise (17).

Mais l’investissement chinois dans les Balkans renvoi aussi au projet plus global des « Nouvelles routes de la Soie » :

La fin du corridor maritime passe par la Grèce puis par les Balkans occidentaux. Les objectifs de cette vaste politique peuvent être résumés ainsi (8) :

1. Mettre en place une communication politique favorisant et approfondissant la coopération et le consensus parmi les différents gouvernements.

2. Se connecter via la construction d’infrastructures de différents types : routes, voies ferrées, canaux, ports, réseaux de transport, d’énergie, réseaux de technologie d’information et de communication.

3. Faciliter des investissements et le commerce en abaissant les barrières douanières et en établissant des zones de libre-échange, encourageant les firmes chinoises et celles d’autres pays à investir le long de la route.

4. Mobiliser des soutiens financiers avec la création de plusieurs institutions financières supra nationales telles que l’Asian Infrastructure Investment Bank ou la New Development Bank.

L’ambition de la Chine est d’abord d’ « assurer la pérennité de ses approvisionnements en matières premières, (d’)accéder à de nouveaux marchés induisant de fortes asymétries allant jusqu’à certaines formes de dépendance pour les partenaires les plus endettés”. La stratégie de la Chine d’investissement des Balkans occidentaux repose donc sur leur soi-disant vulnérabilité, qui les rendrai davantage enclin à s’engager dans des partenariats économiques avec l’Empire du milieu.

Les Balkans occidentaux revêtent donc un intérêt géostratégique certain pour la Chine, car ils se trouvent à la croisée des initiatives maritimes et terrestres de la BRI. Au-delà de cette région, c’est toute l’Europe centrale et du sud qui a pu être instrumentalisée par Pékin. On peut citer trois exemples de coopération sino-européenne qui témoigne de l’importance de la zone dans la politique étrangère chinoise, et pas seulement économique :

1 : Coopération sino-grecque au port du Pirée : ingérence diplomatique masquée derrière des contrats attrayants : Christophe Chiclet, membre du comité rédacteur de la revue Confluences Méditerranée parle de « sino-mondialisation du monde » alors en cours (12). Il date le retour de la Chine en Méditerranée à l’année 2004. Il s’agit du moment de rapprochement entre la Chine et la Grèce. Une relation qui s’est en fait construite sur un principe de bénéfices réciproques. En effet, après les Jeux Olympiques de 2004, les grecs sont plongés dans une situation économique catastrophique. Cependant, sous la pression américaine, ils ont développés un savoir-faire en matière de sécurité qui a alors beaucoup intéressé la Chine (12). Petit à petit, de plus en plus de bateaux chinois sont aperçus dans les ports grecs. Dans cet échange de bons procédés, la Chine s’était alors engagée à importer trois fois plus d’huile d’olive grecque que ce qu’elle n’achetait auparavant. En outre, du 24 au 26 novembre 2008, le président chinois Hu Jinto avait rencontré le premier ministre conservateur grec Kostaki Karamanlis. Ce rapprochement a finalement permis à la compagnie publique chinoise Cosco Pacific de racheter 51% de l’Organisation de Port de Pirée début 2009. Ainsi, le port du Pirée en est-il devenue la « carte maîtresse de la Chine en Grèce » (12). Mais la Chine ne s’est pas arrêté à cette implantation. On peut citer par exemple le lancement de la première route aérienne directe entre Athènes et Pékin le 30 septembre 2017 comme un exemple supplémentaire des efforts chinois réalisés pour s’implanter en Europe du Sud. Des efforts en partie consentis par la Grèce qui avait énormément souffert de la crise économique de 2008 et qui était donc à la recherche de financements rapidement mobilisables.

2 : Un ambitieux partenariat sécuritaire avec la Serbie :

Les relations entre ces deux pays sont donc anciennes, mais un événement international les a particulièrement renforcé en 1999. En effet, l’OTAN avait mené une campagne de bombardement de Belgrade dans le cadre de la guerre de Yougoslavie et avait, selon ses dires, malencontreusement touché l’ambassade chinoise de Serbie. Cependant, il avait été dévoilé par la suite que des responsables politiques serbes se cachaient alors dans le bâtiment officiel nippon. En 2009, un accord avait été signé entre ces deux pays qui les engageaient à défendre l’intégrité territoriale des deux États. Par ailleurs, Xi Jinping s’est rendu en Serbie en 2010 dans le cadre d’une visite diplomatique officielle, ce qui ne s’était pas produit depuis trois décennies (18). Globalement, la Chine investit énormément dans les infrastructures serbes. L’entreprise Power China a ainsi collaboré avec les françaises Alstom et Egis dans la construction du métro serbe de Belgrade. Indéniablement, la Serbie est l’allié de poids de la Chine en Europe centrale. Cette relation pourrait venir entraver la recherche chinoise de partenariats dans les Balkans occidentaux car la plupart de ces pays, à l’image de la Bosnie-Herzégovine, entretiennent une relation de défiance vis-à-vis du voisin serbe.

3 : Une recherche de partenariats généralisés avec les Balkans occidentaux : la Chine est en effet présente dans chacun de ces États, le plus souvent dans le financements d’infrastructures :

• Albanie : projet de construction d’une autoroute reliant l’Albanie au Monténégro.

• Bosnie-Herzégovine : projet de construction d’un tronçon d’autoroute ou encore de modernisation de centrales à charbon.

• Macédoine du Nord : construction d’autoroute, vente d’une flotte d’autobus.

• Monténégro : plus petit pays et pourtant celui qui regroupe les projets de financement d’infrastructures les plus ambitieux.

(Pour aller plus loin : voir page 115 (8) pour le tableau des projets chinois en cours dans les Balkans).

Partenariats économiques ou tentatives d’ingérence diplomatique à peine masquée ? La présence grandissante de la Chine et les propositions parfois très attirantes qu’elle présente à ces gouvernements européens pourrait bien porter leur fruit dans un futur proche, si ce n’est déjà le cas.