Veille Gestion de crise et Intelligence Stratégique dans le secteur public n°1

Mis à jour : juil. 31

Par Julie DUNOUHAUD

Responsable pédagogique : Fabien DESPINASSE


[Dans l’actualité… En parallèle de la crise sanitaire que nous traversons, le gouvernement et l'administration ne peuvent pas laisser se développer une crise de confiance, qui remettrait en cause sa responsabilité dans la gestion de celle-ci. La publication de rapports administratifs ou d’enquête dans une volonté de transparence intervient donc dans un contexte sensible (I). D’autre part, l'instabilité grandissante des rapports de force internationaux liée à la crise sanitaire et aux velléités des pays autoritaires incite le gouvernement a rappeler ses prises de position dans le secteur de la défense (II).]


En matière de sécurité civile et de gestion de crise, la publication d’un rapport sur Lubrizol par l’Institut Général de l’Administration (IGA) [1] s’inscrit dans une démarche de transparence de la part de l’Etat, pour tirer les leçons de la gestion de cette crise et de ses conséquences sanitaires pour la population et l'environnement. Dans le secteur de la défense, le Président Emmanuel Macron a salué les efforts des armées durant la crise sanitaire tout en maintenant un haut niveau d'engagement dans les missions dans lesquelles elles sont engagées simultanément. Une interview [2] du chef d’état-major des armées fait écho aux déclarations du chef de l’État et vient les soutenir.


Dans sa gestion de la crise sanitaire, le gouvernement est notamment visé par plusieurs plaintes au civil, alors que la situation s'était aggravée dans des territoires d’outre-mer, et que les pompiers ont publié un rapport dénonçant une gestion inadaptée à la situation sanitaire.

I. L'IGA publie son retour d'expérience de la crise de Lubrizol :


En ce début de juillet, un RETEX commandé par le Ministère de l’Intérieur concernant l’incendie survenu à l’usine Lubrizol en septembre 2019 a été publié en ligne. Ce retour d’expérience a été conduit conjointement par l’Inspection générale de l’administration (IGA), l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS), le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD), le Conseil général de l’économie (CGE) et le Conseil général de l’alimentation, de l’agriculture et des espaces ruraux (CGAAER) pour évaluer la gestion de crise liée à l’incendie de l’usine près de Rouen [3]. Le site, qui fabrique des additifs servant à enrichir les huiles, les carburants ou les peintures industriels, est classé Seveso « seuil haut », c’est-à-dire sous surveillance en raison des matières premières qu’il utilise.


Ce rapport s’inscrit dans la continuité de propositions d’améliorations [4] concernant la gestion des sites Seveso sur le territoire. L’incendie de Lubrizol illustre la problématique ancienne mais croissante de l'alerte, de l’information et de la communication de l’État pendant une crise. La synthèse détaillée se base sur les retours des différents services de l’État, au niveau local et national, ainsi que sur de la documentation fournie par les services et cellules responsables de la gestion de crise.


Le rapport dégage quatre grands axes de recommandations à la suite de son évaluation, qui devraient contribuer à améliorer la gestion de futurs risques industriels :

  1. «Mieux préparer les administrations et la population à un accident industriel : il a été observé une bonne gestion de l’extinction de l’incendie, mais le dispositif d’alerte doit être modernisé. Il faut impliquer davantage les industriels et les collectivités territoriales dans les actions de sensibilisation au risque industriel.

  2. Anticiper dans les meilleurs délais les risques potentiels de moyen et long terme d’un incident industriel : la coordination pour l’évaluation des risques sanitaires à moyen et long terme est à perfectionner. Il faut prendre en compte les effets toxiques de moyen/long terme dans les protocoles d’intervention lors d’un incident.

  3. Doter l’Etat des instruments lui permettant d’assurer une meilleure coordination de ses administrations pendant et après la crise : dans un objectif de faciliter la coordination interministérielle nationale sans obérer la gestion opérationnelle locale. Il faut structurer et clarifier les missions et responsabilités de chacun, pour être pleinement efficace.

  4. Renforcer les outils d’alerte, d’information et de communication de l’Etat : la communication doit prendre en compte les inquiétudes et la défiance. Il faut élaborer des documents de références de protection des populations en fonction des typologies des sites et déployer des outils technologiques d’alerte pour les citoyens.» [5]

Ces axes prioritaires sont détaillés en sous parties distinctes en raison de leur nature.

Le rapport conclut que cette crise est caractérisée par une montée très rapide des préoccupations sanitaires dans le débat public, notamment sur les effets sanitaires chroniques de long terme, caractérisés par une dimension potentiellement anxiogène, sur lesquels la mission ne se prononce pas (des études étant en cours et certains résultats ne sont pas encore connus à ce jour). Il est en revanche stipulé que les enseignements de la gestion de crise sont marqués à la fois par un engagement exceptionnel de l’État, et par des inquiétudes fortes des populations allant jusqu’à remettre en cause la sincérité de la parole publique. Le rapport salue également l’expérience acquise en gestion de crise par les pouvoirs publics en Seine-Maritime qui lui permettrait d’être mieux préparée à l’avenir, avec notamment le rôle crucial de la préfecture qui effectuait un travail de relais entre l’administration centrale et les collectivités territoriales. A cela s’ajoute la mise en place de cellules de suivi des données scientifiques et de suivi des réseaux sociaux, permettant des retours en temps réel sur la situation mais aussi de mieux informer et de contrer les manipulations de l'information.


S’inscrivant dans une démarche informationnelle, le gouvernement a également mis en place un site dédié https://www.gouvernement.fr/transparence-rouen, avec une chronologie des événements depuis l’incendie et des informations complémentaires en termes d’hygiène, de sécurité, d’impacts sur l’environnement etc.).


Depuis le mercredi 15 juillet, soit près de 10 mois après l’incendie de Lubrizol, la préfecture de Seine-Maritime a autorisé l’augmentation de l’activité de l’usine chimique, passant de 30% à 80% de ses capacités. Le maire de Rouen Nicolas Mayer-Rossignol s’était opposé à cette augmentation de l’activité de l’usine Lubrizol. « A ce jour, aucun système d’alerte automatique (SMS, courriels…) n’a été instauré » en cas d’accident et « à notre connaissance (…) les moyens publics nécessaires en cas de catastrophe n’ont pas été significativement augmentés », argumente-il [6]. Le rapport recommande cependant une mise en œuvre d’une technique de ce type d’ici 2022 (p.7 du rapport).


Toujours dans ce contexte de méfiance vis-à-vis du gouvernement en place, un rapport du Cercle de la réforme de l’Etat a été publié récemment, qui stipule que la plupart des Français aspirent à ce que l’Etat s’engage dans une adaptation en profondeur répondant à la réalité de leurs attentes. Il propose des éléments de transformation nécessaires pour que les responsabilités accrues que ces circonstances confèrent aux pouvoirs publics l’amènent à rechercher des moyens plus efficaces. Le déploiement de la gestion publique passe aussi par la sécurité et la défense du territoire français, également évoquée dans le rapport comme un point primordial par les citoyens.

II. « Merci et bravo » : le rôle des armées françaises en temps de crise salué par le Président de la République et par le général François Lecointre


Les discours des deux hommes concordent sur l’engagement des militaires tant sur notre territoire qu’à l’extérieur.


À l’occasion de la traditionnelle allocution du président au corps militaire la veille du 14 juillet, Emmanuel Macron a souhaité revenir sur l’engagement de ces derniers dans la lutte contre la pandémie dans le cadre de l’opération Résilience (la contribution des armées à l’engagement interministériel contre la propagation du Covid-19).


Son discours s'est ensuite porté sur les enjeux géopolitiques avec en premier plan la présence française au Sahel via l'opération Barkhane, bientôt soutenue par la force européenne Takuba. « J'aurai en fin d'année à prendre des décisions sur ce théâtre d'opérations », a-t-il indiqué [7]. Sur le dossier de la Libye, il a insisté sur l'importance de sa « stabilisation » et appelé à la « reprise immédiate du dialogue en vue d'un cessez-le-feu ». Concernant la zone Méditerranée, qui « sera le défi des prochaines années tant les facteurs de crise qui s’y conjuguent sont nombreux », le président français a jugé « crucial » que l’Europe y reste maître de son destin, sans le laisser à « d’autres puissances », évoquant sans les nommer la Turquie et la Russie.


Plus globalement, Emmanuel Macron a répété son désir d'une Europe de la défense « pour rester maître de son destin », notamment au vu des turbulences dans la zone méditerranéenne. François Lecointre rejoint le chef de l’État concernant le rôle fondamental de la coopération européenne pour l’entraînement des partenaires à l’ONU et la gestion de l’immigration subsaharienne. Sur ce point il concède des désaccords avec la Turquie, qui peuvent selon lui faire l'objet d'une escalade (notamment en Libye avec la présence des forces du gouvernement d’accord national (GAN), soutenues par le Président Erdogan.) Concernant la Russie, les échanges d’informations sur le terrorisme et la situation au Levant sont de plus en plus importants, mais restent prudents. Une position plus ferme de l’Europe et de la France est primordiale pour stabiliser la situation dans la région.


Le chef de l’État a enfin tenu à rassurer les militaires sur le maintien des moyens financiers accrus promis dans le cadre de la Loi de programmation militaire 2019-2025 (LPM), alors que le choc économique provoqué par la crise sanitaire fait craindre une remise en cause de cette hausse budgétaire. Le général Lecointre estime pour sa part que les budgets réduits précédents alloués à la défense ont causé du retard aux armées françaises tant sur le terrain que sur la préparation des missions. Ces inquiétudes font écho au rapport remis à l’Assemblée Nationale mi-juillet [8] concernant la place de l’industrie de défense dans la politique de relance [9] du gouvernement. Le secteur étant significativement impacté par la crise sanitaire, il est primordial de lui allouer plus de moyens pour maintenir une autonomie stratégique.


Sur le discours du Président relatif aux opérations menées en parallèle de la gestion de crise sanitaire en France, le général déclare que «  la mise en avant de ceux qui ont été en « opex » n’est pas systématique, même si toutes les formations des armées participent désormais en permanence aux engagements maritimes, aériens, terrestres, extérieurs. Pour moi, les opex ne sont pas la finalité du 14-Juillet, dont les thèmes varient selon les années. La cérémonie marque un hommage du pays à ses armées. C’est aussi la France qui, de façon assumée, montre sa puissance, sa force, la volonté de défendre ses intérêts et les causes qu’elle porte ». [10]


Là où de nombreuses autres armées dans le monde ont stoppée leurs activités à l’extérieur de leurs frontières pour se consacrer au Covid, la France a tenu à maintenir ses missions de combat. Tout cela dans un objectif de maintien de ses positions dans des zones stratégiques, de stabilisation des enjeux et pour rassurer ses partenaires sur sa fiabilité. La continuité des opérations extérieures est primordiale dans un contexte international déjà instable, fragilisé encore plus par la pandémie et la stagnation des moyens alloués à la défense.


Le chef d’état-major des armées a fait aussi le point sur l’état des forces françaises engagées dans les opérations extérieures. « Nous avons renforcé nos engagements dans nos zones d’intérêt immédiats, en Afrique, au large de la Libye avec l’opération « Irini », dans le canal de Syrie et au Levant, où des frappes importantes ont eu lieu ces dernières semaines, dans le détroit d’Ormuz avec la mission de surveillance Agenor. En Afrique, cela a été l’occasion de marquer des points. » Il évoque en outre l’opération au Mali qui a permis l’assassinat d’Abdelmalek Droukdel, considérée comme une victoire qui a permis de mieux saisir la stratégie d’Al Qaida dans la région. L’engagement français dans la lutte contre le terrorisme reste l’un des points fondamentaux de la présence des armées au Proche et Moyen-Orient.


Les propos du général ont pu être étayés lors d’une audition à la commission de la défense nationale et des forces armées à l’Assemblée Nationale le 16 juillet [11]. Dans ce cadre, le CEMA a réaffirmé sa vision stratégique qui consiste à « affermir la singularité militaire en modernisant notre outil de défense, vers un modèle d’armées complet apte au combat dans tous les champs, disposant d’une masse suffisante, d’une organisation résiliente, de la complétude des capacités, qui lui permettent d’assumer toutes ses fonctions à la fois dans la guerre et dans la crise. [12] »


La mobilisation des armées passe donc par un engagement stratégique majeur (voir LPM 2019-2025) qui devra s’ajouter aux missions habituelles. La mobilisation interarmées de 27000 militaires sera nécessaire selon le général. Pour répondre à cette problématique, un extrait de la LPM spécifie de « permettre à nos armées de répondre durablement à leurs missions » [13]. Cela se traduit par un effort en faveur de la préparation opérationnelle, facteur clé de réussite via l’allocation de moyens plus importants, et de formations. Dans un cadre plus global, la LPM prévoit également des efforts sur la prévention et les connaissances-anticipation (renseignements). La fonction prévention vise à agir en amont, sur les facteurs de déclenchement des crises, afin de réduire les risques et maîtriser les effets (p.45 du dossier). Une stratégie de coordination en termes de moyens financiers et humains semble fondamentale pour répondre aux objectifs de puissance et d’efficience de l’armée française.

Si les prises de position du gouvernement sont plus assumées concernant la mise en oeuvre de moyens dans le secteur de la défense, les inquiétudes fortes des populations et des acteurs de la vie publique sur la gestion de crise globale se caractérisent par des prises de position à charge à son encontre.


En effet, l’État apparaît comme la seule entité capable de protéger les populations et de contrecarrer les impacts négatifs de la crise, et les efforts fournis n’apparaissent pas suffisants pour rassurer les citoyens. Le gouvernement doit tirer des leçons concrètes et rapidement applicables de cette gestion. La nécessité d’une communication accentuée et modernisée envers les élus locaux et la population, couplée à des informations claires est primordiale dans un premier temps. Une transparence maximum est attendue dans cette transmission et surtout les actions engagées par l’Etat dans ce cadre. Il ressort qu’un besoin général de planification et d’anticipation est nécessaire pour s’adapter à chaque situation.

  • Le gouvernement est visé par plusieurs plaintes au civil : la Cour de justice de la République (CJR) (seule instance habilitée à juger pénalement les ministres pour les actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions), a déjà reçu 90 plaintes mettant en cause la gestion publique de la pandémie - notamment quant à la pénurie initiale de masques - et a jugé recevables neuf d’entre elles, dont celle de trois médecins soutenus par le collectif de soignants C19. Le 7 juillet, une information judiciaire a été ouverte à l’encontre de l’ex-Premier ministre Edouard Philippe et de ses deux ministres de la Santé successifs, Agnès Buzyn et Olivier Véran, pour «abstention de combattre un sinistre», délit passible de deux ans de prison et 30 000 euros d’amende. Il est reproché au gouvernement d’avoir pris des mesures insuffisantes et trop tardives, ignorant les recommandations de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) au début de l’année. Les différentes commissions peinent cependant à établir des responsabilités dans la crise sanitaire.


  • Une situation sanitaire critique en Guyane : la visite du premier ministre Jean Castex dimanche 12 juillet en Guyane touché durement par le Covid 19 consistait à assurer de la mobilisation de l’Etat dans ce territoire français pour lutter contre le virus. Le premier ministre a souhaité « incarner la continuité territoriale », et rappeler que « la Guyane est un territoire de la République comme un autre », où « les services de l'Etat et le gouvernement sont mobilisés »[14]. Le virus met à mal le système de santé déjà fragile sur place, un système dénoncé par les élus et la population locale. Une gestion qui donnerait plus de souplesse et de responsabilités aux collectivités territoriales sur place semblerait opportune. Le premier ministre a assuré vouloir s’attaquer à ces difficultés structurelles.


  • Les pompiers publient un rapport cinglant pour le gouvernement : la Fédération nationale des sapeurs pompiers dénonce dans un rapport remis au Ministère de l’Intérieur (qui ne devait pas être rendu public), la gestion de la crise sanitaire par le gouvernement. Les critiques formulées sont particulièrement acerbes vis-à-vis du ministère de la Santé et de ses Agences régionales de santé (ARS). « Les préfets ont très longtemps été aveugles, aucune descente d'informations n'était faite par les délégués territoriaux des ARS » [15], a déclaré Hugues Deregnaucourt. « La gestion de crise, c'est un métier, on ne la laisse pas aux directeurs administratifs et financiers », a-t-il estimé. Le rapport soulève des dysfonctionnements quant à l’organisation et le commandement de la gestion de crise, mal réparti et peu professionnel selon la Fédération. Suite à la fuite du rapport dans les médias, le Président de la Fédération a été auditionné[16] à l’Assemblée Nationale le 21 juillet. Il déplore que les pompiers aient été laissés volontairement de côtés alors qu’ils possèdent les compétences pour intervenir dans des situations d’urgence. Il reproche des manquements essentiels à la gestion d’une crise notamment sur le commandement unique, la déclinaison territoriale et la non mobilisation de toutes les forces à disposition.


[1] https://www.interieur.gouv.fr/Le-ministere/Organisation/Inspection-generale-de-l-administration

[2] Interview parue dans le journal Le Monde, publié le 14/07/2020. Disponible en ligne sur: https://www.lemonde.fr/international/article/2020/07/14/le-general-francois-lecointre-une-armee-n-est-pas-faite-que-pour-la-gestion-de-crise_6046116_3210.html

[3] Pour rappel, un important incendie qui n’a fait aucune victime, s’est déclaré dans la nuit du jeudi 26 septembre, dans un bâtiment de l’usine Lubrizol, située à environ 3 km du centre-ville de Rouen, en Normandie.

[4] Recommandations issues d’un rapport conduit par le CGE et CGEDD à la demande de la ministre de la transition écologique et solidaire en février 2020. Disponible en ligne sur : https://www.ecologique-solidaire.gouv.fr/suite-lincendie-lubrizol-et-normandie-logistique-elisabeth-borne-presente-plan-dactions-du

[5] Recommandations issues directement du rapport de l’IGA, publié le 08/07/2020. Disponible en ligne sur: https://www.interieur.gouv.fr/Publications/Rapports-de-l-IGA/Rapports-recents/Retour-d-experience-apres-l-incendie-d-un-site-industriel-a-Rouen-en-septembre-2019-Analyse-et-propositions-sur-la-gestion-de-crise

[6] Article paru dans le Sud Ouest, publié le 10/07/2020. Disponible en ligne sur : https://www.sudouest.fr/2020/07/10/lubrizol-le-maire-de-rouen-oppose-a-une-augmentation-de-l-activite-7648099-10730.php

[7] Discours du Président Emmanuel Macron, publié le 13/07/2020. Disponible en ligne sur : https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2020/07/13/discours-en-lhonneur-des-defilants-du-14-juillet-2020-depuis-lhotel-de-brienne

[8] Rapport commandé par la commission de la Défense nationale et des forces armées, conduit par Benjamin Griveaux et Jean-Louis Thiériot, examiné le 22 juillet à l’Assemblée Nationale. Disponible en ligne sur: http://www2.assemblee-nationale.fr/content/download/312629/3036763/version/2/file/2020-07-21+-+rapport+flash+Griveaux-Thi%C3%A9riot.pdf

[9] https://www.vie-publique.fr/en-bref/274999-plan-de-relance-de-leconomie-les-propositions-du-senat

[10] Interview du général Lecointre, Article publié le 14/07/2010, paru dans Le Monde. Disponible en ligne sur :https://www.lemonde.fr/international/article/2020/07/14/le-general-francois-lecointre-une-armee-n-est-pas-faite-que-pour-la-gestion-de-crise_6046116_3210.html

[11] Communiqué de presse publié le 17/07/2020. Disponible en ligne sur: http://www2.assemblee-nationale.fr/15/commissions-permanentes/commission-de-la-defense/secretariat/communiques-de-presse/audition-du-general-francois-lecointre-chef-d-etat-major-des-armees

[12] Idem.

[13] https://www.defense.gouv.fr/portail/enjeux2/la-lpm-2019-2025/le-dossier/la-lpm-2019-2025-le-dossier

[14] Article paru dans Les Echos, publié le 13/07/2020. Disponible en ligne sur : https://www.lesechos.fr/politique-societe/politique/coronavirus-jean-castex-en-visite-en-guyane-1223148

[15] Article paru dans Les Echos, publié le 05/07/2020. Disponible en ligne sur : https://www.lesechos.fr/economie-france/social/coronavirus-les-pompiers-fustigent-la-gestion-de-la-crise-1221405

[16] Vidéo de l’audition, publiée le 21/07/2020. Disponible en ligne sur: http://videos.assemblee-nationale.fr/video.9371433_5f16ba930b6b1.impact-gestion-et-consequences-de-l-epidemie-du-covid-19--auditions-diverses-21-juillet-2020

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